Uitspraak
200301235/1.
Datum uitspraak: 9 februari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels", gevestigd te Zeist,
2. de vereniging "Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee", gevestigd te Harlingen,
appellanten,
en
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2002 heeft verweerder aan de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur U.A. (hierna: de Producentenorganisatie) op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet voor het voorjaar van 2002 vergunning verleend voor het opvissen van mosselzaad, halfwas- en maatse mosselen in het sublitoraal van de Westelijke Waddenzee.
Bij besluit van 21 januari 2003 heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij faxbericht van 27 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2003, en appellante sub 2 bij brief van 28 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2003, beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 31 maart 2003.
Bij brief van 25 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaak aangehouden in afwachting van het antwoord van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op de prejudiciële vragen die de Afdeling bij uitspraak van 27 maart 2002 in zaak no.
200000690/1-A en 200101670/1-Aaan het Hof heeft voorgelegd.
200000690/1-A en 200101670/1-Aaan het Hof heeft voorgelegd.
Bij arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 heeft het Hof geantwoord.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2005, waar appellante sub 2, vertegenwoordigd door [medewerker] van appellante sub 2, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de Producentenorganisatie, vertegenwoordigd door mr. G. van der Wal, advocaat te Brussel, en mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom. Appellante sub 1 is met voorafgaand bericht niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het primaire besluit strekt ertoe dat de visserijbedrijven aangesloten bij de Producentenorganisatie in de periode van 23 april 2002 tot en met 28 juni 2002 maximaal 375.000 mosselton mosselzaad, halfwas- en maatse mosselen in het sublitoraal van de Westelijke Waddenzee kunnen opvissen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
2.2. Appellanten hebben, samengevat, aangevoerd dat de vergunning tot gevolg heeft dat onvoldoende voedsel voor de Eidereenden in de Westelijke Waddenzee beschikbaar is. Appellante sub 2 heeft in dit verband gesteld dat de mosselen en het mosselzaad op de kweekpercelen niet bij de voedselreservering voor de Eidereenden hadden mogen worden betrokken. Voorts hebben appellanten aangevoerd dat verweerder ten onrechte het door Alterra opgestelde rapport “Eidereendensterfte in de winter 2001/2002” niet bij het nemen van het bestreden besluit heeft betrokken.
Tenslotte heeft appellante sub 2 gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) en richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn).
2.3. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
2.3.1. Ingevolge artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de Vogelrichtlijn voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
2.3.2. Bij zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat, wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
2.4. Op 18 mei 1981 zijn grote delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij beschikking van 17 november 1993 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Blijkens de beschikking van 17 november 1993 vervangt de toelichting bij die aanwijzingsbeschikking de toelichting van de beschikking van 18 mei 1981.
Bij besluit van 8 november 1991 is de Waddenzee voorts aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn.
2.4.1. Uit de aanwijzingsbeschikking van 17 november 1993 en de toelichting blijkt dat het vergunningen- en ontheffingenbeleid op grond van de Natuurbeschermingswet is gekoppeld aan het beleid dat wordt gevoerd in het kader van de Planologische Kernbeslissing Waddenzee (hierna te noemen: PKB-Waddenzee). Op deze wijze wordt volgens de toelichting, die deel uitmaakt van de beschikking, een adequaat kader geschapen voor de toetsing via de procedures van de Natuurbeschermingswet van (mogelijk) schadelijke activiteiten aan de hoofddoelstelling van de PKB-Waddenzee, te weten een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Het beleid is, zo blijkt uit de PKB-Waddenzee, gericht op een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van onder meer waterbewegingen en de hiermee gepaard gaande geomorfologische en bodemkundige processen, van de kwaliteit van water, bodem en lucht, alsmede van de (bodem)fauna en de (bodem)flora, onder meer omvattende de foerageer-, broed- en rustgebieden van vogels. Binnen de randvoorwaarden zijn menselijke activiteiten met een economische betekenis mogelijk, mits voldoende afgewogen in het licht van de hoofddoelstelling. Voorgenomen activiteiten in de Waddenzee moeten daarom aan de bovengenoemde doelstelling en beleidslijnen worden getoetst en hiertegen worden afgewogen. Daartoe is in de PKB-Waddenzee een afwegingskader opgenomen, dat ook geldt voor procedures in het kader van de Natuurbeschermingswet.
2.4.2. Blijkens de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van de Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn zijn het bestuur en het beheer voor de Waddenzee gericht op handhaving, herstel en verdere ontwikkeling van de natuurwaarden, waaronder de vogelkundige waarden, van de Waddenzee. Volgens de toelichting is het beleid voor de Waddenzee vastgelegd in de PKB-Waddenzee.
2.4.3. Het afwegingskader van de PKB-Waddenzee, zoals dit blijkt uit paragraaf 2.3, omvat onder meer het volgende. Ten aanzien van de wijze van besluitvorming geldt dat bij de afweging gebruik dient te worden gemaakt van de best beschikbare informatie omtrent de te verwachten gevolgen van een activiteit op de diverse beleidsterreinen, met name de gevolgen voor het natuurlijk milieu van de Waddenzee. Ten aanzien van de richting van de besluitvorming geldt dat bij de afweging de maatschappelijke noodzaak dient te worden aangetoond, dat activiteiten in de Waddenzee moeten plaatsvinden. Dit omvat twee aspecten, namelijk het maatschappelijk belang dat een activiteit vertegenwoordigt en de locatiegebondenheid van een activiteit. Activiteiten die evengoed of beter buiten de Waddenzee kunnen worden uitgevoerd, worden vermeden (het translocatiebeginsel). Naarmate het maatschappelijk belang groter is, zal er eerder aanleiding zijn om een daaraan inherente beïnvloeding van de natuurlijke waarden, binnen randvoorwaarden, toe te staan.
Daarnaast is bij de afweging het zogeheten voorzorgsbeginsel van belang. Dit beginsel houdt volgens de PKB-Waddenzee in dat, wanneer op basis van de best beschikbare informatie sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijke belangrijk negatieve gevolgen voor het ecosysteem, het voordeel van de twijfel zal gaan in de richting van het behoud van de Waddenzee, hetgeen betekent dat de hoofddoelstelling bepalend is.
2.4.4. De PKB-Waddenzee is voor het onderdeel kustvisserij uitgewerkt in de regeringsbeslissing van 21 januari 1993, de Structuurnota Zee- en kustvisserij "Vissen naar evenwicht", alsmede het door verweerder naar aanleiding van de uitkomsten van een tussentijdse evaluatie van deze nota vastgestelde "Beleidsbesluit Schelpdieren Kustwateren 1999-2003".
Verweerder heeft het in genoemd beleidsbesluit vastgestelde voedselreserveringsbeleid ten behoeve van vogels (de zogenaamde 60%-regeling) bij brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 oktober 2000 aangescherpt, in die zin dat de huidige 60% voedselreservering in de vorm van kokkels en mosselen wordt verhoogd naar 70%. Voorts gaat verweerder bij de voedselreservering uit van onderlinge uitwisselbaarheid van kokkels en mosselen en (voor zover het Eidereenden betreft) ook spisula. Verder gaat verweerder, aangezien het sublitoraal voor de Eidereend van groot belang blijkt te zijn, uit van 75% van de totaal te reserveren hoeveelheid voedsel voor Eidereenden in het sublitoraal.
Verweerder heeft op basis van dit beleid de te reserveren hoeveelheid schelpdiervlees in het sublitoraal voor Eidereenden vastgesteld op 8,6 miljoen kilo, bestaande uit mossels, kokkels en spisula.
2.5. Voor de uitlegging van het begrip ‘plan of project’ in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient blijkens het arrest van het Hof aansluiting te worden gezocht bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40; hierna: MER-richtlijn). Onder een project in de zin van deze richtlijn wordt verstaan de uitvoering van bouwwerken of de totstandkoming van andere installaties of werken alsmede andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.
2.5.1. Naar het oordeel van de Afdeling betreft de mossel(zaad)visserij in de Westelijke Waddenzee een andere ingreep in natuurlijk milieu of landschap in de zin van de MER-richtlijn. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat deze activiteit een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vormt. De omstandigheid dat de mossel(zaad)visserij geen verslibbing of bodemberoering teweeg brengt, maakt dit niet anders.
2.5.2. Gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, volgt uit het voorgaande dat, behoudens de eventuele omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de mossel(zaad)visserij in het sublitoraal van de Westelijke Waddenzee afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, waaronder de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee, significante gevolgen heeft voor dat gebied, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling had moeten onderwerpen. Gelet op het arrest van het Hof moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
2.5.3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de mossel(zaad)visserij in het sublitoraal van de Westelijke Waddenzee afzonderlijk en in combinatie met andere plannen of projecten geen significante gevolgen kan hebben voor dat gebied.
2.5.4. De Afdeling onderschrijft dit standpunt niet. Blijkens de stukken en het ter zitting verhandelde, moet als vaststaand worden aangenomen dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen duidelijkheid bestond over de gevolgen van de mossel(zaad)visserij voor het ecosysteem van de Waddenzee. Deze onduidelijkheid bestond met name omtrent de gevolgen voor de beschikbare hoeveelheid voedsel voor Eidereenden.
Gelet op de hiervoor weergegeven instandhoudingsdoelstellingen voor de Waddenzee, moet derhalve geoordeeld worden dat op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat de mossel(zaad)visserij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
2.5.5. Uit het voorgaande volgt dat verweerder voor de mossel(zaad)visserij in het sublitoraal van de Westelijke Waddenzee een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te maken, alvorens een vergunning krachtens artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet te verlenen. Een zodanige beoordeling houdt in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd.
Op basis van een passende beoordeling van de gevolgen van de mossel(zaad)visserij voor de Waddenzee, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, had verweerder slechts vergunning voor deze activiteit kunnen verlenen nadat hij de zekerheid had verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen zou hebben voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.5.6. Naar het oordeel van de Afdeling kan de beoordeling die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, niet worden aangemerkt als een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Daarbij is van belang dat verweerder het onderzoeksrapport van Alterra nr. 521 "Eidereendensterfte in de winter 2001/2002" niet bij het bestreden besluit heeft betrokken. Voldoende aannemelijk is geworden dat dit rapport ten tijde van het nemen van het bestreden besluit behoorde tot de beste wetenschappelijke kennis ter zake. Voorts wordt in dit verband in aanmerking genomen dat verweerder bij zijn besluitvorming ten onrechte is uitgegaan van het toetsingskader dat is opgenomen in de PKB-Waddenzee. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 22 december 2004, inzake no.
200000690/1-A en 200101670/1-A, stemmen de bewoordingen van het voorzorgbeginsel in het afwegingskader van de PKB-Waddenzee niet overeen met de uitleg die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen aan dat beginsel heeft gegeven in zijn arrest van 7 september 2004. Verweerder heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat de PKB-Waddenzee een met artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn gelijk te stellen afwegingskader bevat.
200000690/1-A en 200101670/1-A, stemmen de bewoordingen van het voorzorgbeginsel in het afwegingskader van de PKB-Waddenzee niet overeen met de uitleg die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen aan dat beginsel heeft gegeven in zijn arrest van 7 september 2004. Verweerder heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat de PKB-Waddenzee een met artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn gelijk te stellen afwegingskader bevat.
2.6. Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Gezien het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) van 21 januari 2003;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 218,00 voor appellante sub 1 en € 218,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Bultema, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Bultema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2005
12-400.