Uitspraak
200403473/1.
Datum uitspraak: 19 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2003 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel “Westerpark” het uitwerkingsplan “Uitwerking 15 van het bestemmingsplan “Staatsliedenbuurt” (KDV Van Beuningenplein 103)” vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 maart 2004, kenmerk 2004-741, beslist over de goedkeuring van het uitwerkingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellanten], bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 april 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 oktober 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van M. van Noord. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2004, waar [appellanten], in de persoon van[gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. I.H.M. Huisman, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord het dagelijks bestuur van het stadsdeel Westerpark, vertegenwoordigd door F.J.M. Kloostra en P.M. Ulle, ambtenaren van het stadsdeel, [medewerker] van Stichting Intermezzo, en [medewerker] van Omegam.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een uitwerkingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij de beslissing over de goedkeuring van een uitwerkingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregelen is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het uitwerkingsplan betreft een uitwerking van het bestemmingsplan "Staatsliedenbuurt". Het voorziet in een bestemmingsregeling voor een kinderdagverblijf op het binnenterrein van bouwblok AB37, dat wordt begrensd door de Van Hallstraat, de Schaepmanstraat, de De Kempenaerstraat, en het Van Beuningenplein.
2.3. Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder b, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan tegen een besluit inzake goedkeuring van een besluit tot uitwerking van een bestemmingsplan door een belanghebbende beroep worden ingesteld bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een eigen, persoonlijk, voldoende objectief en actueel belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
Gebleken is dat [een van de appellanten] niet woont in één van de woningen die het binnenterrein van het bouwblok omsluiten, maar in de [locatie], op enige afstand van het plangebied. Op grond daarvan kan hij niet worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan hij anderszins als belanghebbende moet worden aangemerkt.
Gelet hierop is het beroep, in zoverre dat is ingediend door [deze appellant], niet ontvankelijk.
2.4. Verweerder heeft geen aanleiding gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en heeft het plan goedgekeurd. Het plan voldoet volgens hem aan de regels van het geldende bestemmingsplan en hij kan zich vinden in de door het dagelijks bestuur gegeven reactie op de zienswijzen.
2.5. [appellanten] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, omdat de voorbereiding onzorgvuldig is geweest. In het bijzonder had het ontwerpplan volgens hen in een dagblad en niet in een weekblad moeten worden gepubliceerd.
2.5.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat belanghebbenden tijdens de inspraakavond juist zijn geïnformeerd en dat aan alle procedurele voorschriften is voldaan. Ter zitting is daartoe gesteld dat het bestemmingsplan "Staatsliedenbuurt", waarvan het plan een uitwerking is, is verouderd wat betreft de eisen die het stelt aan de publicatie van een ontwerp-uitwerkingsplan. Bij de publicatie van het ontwerp in het weekblad de Echo is daarom door het gemeentebestuur aangesloten bij artikel 3:12 van Pro de Awb.
2.5.2. Uit het verslag van de inspraakavond over het voorontwerp van 4 maart 2003 blijkt dat daar is gezegd dat het nieuwe plan voor het kinderdagverblijf iets meer vierkante meters heeft dan een ander plan dat enkele jaren eerder was gemaakt en waarmee niemand tevreden was. Er is derhalve geen misleidende vergelijking gemaakt met de oppervlakte van het thans aanwezige gebouw, zoals appellanten menen. Voorts is gebleken dat op die bijeenkomst aan de hand van bouwtekeningen en een maquette duidelijk is gemaakt welke omvang het kinderdagverblijf krijgt, zodat [appellanten] daarover niet verkeerd zijn voorgelicht.
2.5.2.1. Ten aanzien van het betoog van [appellanten] dat het ontwerpplan ten onrechte in een vakantieperiode ter inzage heeft gelegen, overweegt de Afdeling dat noch de WRO noch de Awb zich tegen die handelwijze verzet.
Wat betreft de beroepsgrond van [appellanten] met betrekking tot de publicatie van de terinzagelegging van het ontwerpplan, staat vast dat daarvan kennis is gegeven in het weekblad de Echo. Ingevolge artikel 18, eerste lid, onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Staatsliedenbuurt", maakt de burgemeester de nederlegging tevoren bekend door aanplakking van een openbare kennisgeving aan het stadhuis en op daartoe geschikte plaatsen in de buurt en door het plaatsen van advertenties in één of meer plaatselijk verschijnende dagbladen. Nu de kennisgeving heeft plaatsgevonden in een weekblad, is aan deze bepaling niet voldaan. Het feit dat het bestemmingsplan dateert uit 1983, derhalve van voor de inwerkingtreding van de Awb, betekent niet dat aan dit procedurele voorschrift na de inwerkingtreding van de Awb een andere betekenis toekomt. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO wordt immers bij het bestemmingsplan door de gemeenteraad, en niet in de Awb, geregeld op welke wijze belanghebbenden in de gelegenheid wordt gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen. Niet valt uit te sluiten dat belanghebbenden onkundig zijn gebleven van de mogelijkheid van het indienen van zienswijzen.
Gelet hierop is het uitwerkingsplan tot stand gekomen in strijd met artikel 18, eerste lid, onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Staatsliedenbuurt", gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de WRO.
2.6. [appellanten] stellen in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, omdat het plan naar aanleiding van de zienswijze niet is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp, zoals was toegezegd. In het bijzonder had volgens hen een maximaal bebouwingspercentage moeten worden opgenomen voor speeltoestellen.
2.6.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat de plankaart en de planvoorschriften met het opnemen van maximale bouwhoogten in voldoende mate zijn aangepast naar aanleiding van de zienswijze van [appellanten].
2.6.2. Ter zitting is gebleken dat naar aanleiding van de zienswijze van appellanten de maximale bouwhoogte van gebouwen op de plankaart is aangegeven. Voorts bedraagt de maximale hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op gronden met de bestemming "Tuinen en erven" ingevolge artikel 4, derde lid, van de voorschriften, drie meter. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarmee in voldoende mate is tegemoetgekomen aan de zienswijze van appellanten ter zake. De Afdeling overweegt in dat verband dat het niet onredelijk is dat de precieze locaties van speelplaatsen en speeltoestellen en de maximale bebouwingspercentages daarvoor niet in het plan zijn vastgelegd.
In zoverre appellanten aanvoeren dat met betrekking tot deze wijzigingen ten onrechte geen inspraak mogelijk is geweest, overweegt de Afdeling dat slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn, dat sprake is van een ander plan, de wettelijke procedure, met inbegrip van de inspraak, opnieuw doorlopen dient te worden. Deze situatie doet zich in dit geval niet voor.
2.7. [appellanten] stellen in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, omdat door een kinderdagverblijf de stilte en het groen in de binnentuin zullen worden aangetast. Volgens hen is bebouwing ter plaatse in strijd met het beleid van het stadsdeel. Ten slotte achten zij het akoestisch onderzoek dat aan het plan ten grondslag ligt ondeugdelijk en vrezen zij toename van verkeersoverlast aan het Van Beuningenplein.
2.7.1. Volgens het dagelijks bestuur wordt de huidige kwaliteit van het binnenterrein door de nieuwbouw niet aangetast. Het dagelijks bestuur verwacht dat door afschermende maatregelen op het binnenterrein aan de geluidsnormen kan worden voldaan en dat de verkeersafwikkeling niet problematisch zal zijn.
2.7.2. Het uitwerkingsplan voorziet onder meer in de bestemming "Maatschappelijke voorziening (M1)" ten behoeve van een kinderopvang die plaats zal moeten bieden aan drie groepen van elk 12 kinderen. Het plan maakt daarvoor op het binnenterrein een gebouw mogelijk met een maximale oppervlakte van 420 m2. Op het binnenterrein staat thans een gebouw met een oppervlakte van 270 m2. Voor het overige is het binnenterrein ingericht met gazons, bloemperken, bomen en verhardingen en beschikken alle benedenwoningen over een eigen achtertuin. Op de overige gronden, met de bestemming “Tuinen en erven”, mogen geen gebouwen worden opgericht. Globaal zal 20% van het terrein mogen worden bebouwd. In het deskundigenbericht is gesteld dat de bebouwing deels ten koste zal gaan van het open binnenterrein en groen, maar dat geen bomen behoeven te worden gekapt en dat een beeld van massale bebouwing wordt voorkomen. De Afdeling acht het voorts niet onaannemelijk dat het groene karakter met aanvullende inrichtingsmaatregelen, zoals een groene dakbedekking, kan worden versterkt. Gelet hierop moet het er voor worden gehouden dat het beeld van het open en groene binnenterrein niet wezenlijk zal worden aangetast.
In het programakkoord 2002-2006 van het stadsdeel Westerpark is gesteld dat natuurwaarden in het stadsdeel moeten worden geoptimaliseerd, onder meer door binnentuinenbeleid. Ter zitting is gebleken dat dit beleid nog niet is vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het standpunt dat verweerder daarop niettemin had moeten anticiperen. [appellanten] hebben ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat het uitwerkingsplan in strijd is met vastgesteld beleid. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan in overeenstemming is met het ruimtelijk relevante beleid.
2.7.3. Door de bezetting van het kinderdagverblijf van maximaal 36 kinderen is een toename te verwachten van het aantal verkeersbewegingen aan het Van Beuningenplein, waar zich de ingang van het kinderdagverblijf zal bevinden. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat deze toename niet kan worden opgevangen op de wegen aan het Van Beuningenplein of dat deze zal leiden tot verkeersonveilige situaties. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de weg langs het Van Beuningenplein in het algemeen breed genoeg is om twee auto’s te laten passeren, dat mogelijkheden bestaan om te parkeren en dat het Van Beuningenplein direct toegankelijk is vanaf de Van Hallstraat, een weg met twee rijstroken die is ingericht als ontsluitingsweg voor stadsverkeer.
2.7.4. In verband met het geluid van spelende kinderen op de buitenspeelplaats zijn in opdracht van het stadsdeelbestuur door Omegam op 31 maart 2002 en 20 mei 2003 rapporten uitgebracht over de te verwachten geluidsbelasting op de gevels van de woningen aan het binnenterrein en de effecten van geluidwerende maatregelen. Hierbij zijn als uitgangspunten gehanteerd een maximale equivalente geluidsbelasting op de gevel van 45 dB(A) en een maximaal piekniveau op de gevel van 65 dB(A). Uit het deskundigenbericht is gebleken dat de gegevens en de normen die aan het geluidsonderzoek ten grondslag liggen zijn gebaseerd op eerdere praktijkervaringen dan wel praktijkonderzoeken. Deze normen zijn strenger dan voorgeschreven in het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer, waar het kinderdagverblijf onder zal vallen. Bij de berekeningen van de geluidsbelasting is uitgegaan van een capaciteit van drie groepen van 12 kinderen tussen de 0 en 4,5 jaar, waarvan maximaal acht kinderen tegelijk gedurende vijf uur per dag buiten spelen. Hierbij is er van uitgegaan dat zich doorgaans in iedere groep vier baby’s bevinden die niet van de buitenspeelplaats gebruik maken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het uitwerkingsplan op deze groepsgrootte en groepssamenstelling is afgestemd. Bij de geluidssterkte is uitgegaan van een equivalente geluidssterkte van 68 dB(A) en een piekniveau van 94 dB(A) per kind gemeten op 1,20 meter hoogte en op een afstand van één meter van het kind. In het deskundigenbericht is gesteld dat geen aanleiding bestaat om niet van deze uitgangspunten of aannames uit te gaan.
Uit het onderzoek blijkt dat, indien geen geluidwerende maatregelen worden getroffen, het maximale piekniveau van 65 dB(A) op een drietal waarneempunten aan de achtergevel van het bouwblok met ten hoogste 4 dB(A) zal worden overschreden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het dagelijks bestuur gelet hierop voornemens is geluidwerende voorzieningen te treffen. Het betreft onder meer een geluidsscherm rond de speelplaats vanaf 1,70 meter met een hoogte tot 2,50 meter met daarop schuin geplaatste verticale louvres. Deze zullen, na toepassing van de vrijstellingsmogelijkheid die artikel 4, vierde lid, van de planvoorschriften biedt, kunnen worden aangelegd op gronden met de bestemming “Tuinen en erven”. Daarnaast zal een aarden wal met een hoogte van circa 1,20 meter langs de buitenruimte van het kinderdagverblijf worden aangelegd, die zal dienen als geluidswal.
2.7.4.1. Ter zitting is namens het dagelijks bestuur desgevraagd gesteld dat niet is gegarandeerd dat zich altijd vier baby's in de groep van twaalf kinderen bevinden of dat anderszins nooit meer dan acht kinderen tegelijk buiten spelen. Daarvoor is het dagelijks bestuur immers afhankelijk van de exploitant van het kinderdagverblijf. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat in het geluidsonderzoek ten onrechte is uitgegaan van het feit dat nooit meer dan acht kinderen tegelijk buiten spelen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat zij er niet van overtuigd is dat het kinderdagverblijf geen groepen kinderen met een andere samenstelling dan waarvan is uitgegaan kan opvangen. Het is derhalve niet onaannemelijk dat de geluidsbelasting op de gevels van de woningen aan het binnenterrein groter zal zijn dan berekend in het geluidsonderzoek. Gelet hierop is verweerder ten onrechte uitgegaan van de uitkomsten daarvan, zodat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.7.4.2. De Afdeling overweegt voorts dat niet is gegarandeerd dat het kinderdagverblijf slechts zal worden gebouwd indien ook de benodigde geluidswerende maatregelen zullen worden getroffen. In de voorschriften is immers geen verband gelegd tussen de bouw van het kinderdagverblijf en geluidwerende voorzieningen en bovendien kunnen ingevolge artikel 4, vierde lid, van de voorschriften geluidsschermen pas na vrijstelling worden opgericht. De omstandigheid dat al een concreet bouwplan is gemaakt dat mede voorziet in geluidwerende voorzieningen, neemt niet weg dat het uitwerkingsplan er niet aan in de weg staat dat een aanvraag voor een bouwvergunning die niet voorziet in geluidwerende voorzieningen, niet zal kunnen worden geweigerd. Verweerder heeft er derhalve in redelijkheid niet van kunnen uitgaan dat een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd in de woningen die het binnenterrein omsluiten. Gelet hierop heeft verweerder zich, hoewel de invulling past binnen de uitwerkingsregels van het bestemmingsplan, niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.8. Uit het vorenstaande volgt dat het plan tot stand is gekomen in strijd met artikel 18, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Staatsliedenbuurt", gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid van de WRO. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 10:27 van Pro de Awb. Voorts is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Tenslotte is het uitwerkingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het uitwerkingsplan. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige argumenten van appellanten geen bespreking.
Het beroep van [appellanten] is gegrond.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voorzover het is ingesteld door [een van de appellanten], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voorzover het is ingesteld door [appellanten] , gegrond;
III. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 3 maart 2004, kenmerk 2004-741;
IV. onthoudt goedkeuring aan het uitwerkingsplan "Uitwerking 15 van het bestemmingsplan "Staatsliedenbuurt" (KDV Van Beuningenplein 103)";
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. gelast dat de provincie Noord-Holland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht (€ 136,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Bošnjaković
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2005
410.