Uitspraak
200308242/1.
Datum uitspraak: 19 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting De Hoeksteen", gevestigd te Haarlem,
2. de stichting "Stichting Landschap, Architectuur en Stedenbouw", gevestigd te Haarlem,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem het uitwerkingsplan "Raaks" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 7 oktober 2003, kenmerk 2003-37794, beslist over de goedkeuring van het uitwerkingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 7 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2003, en appellante sub 2 bij brief van 11 december 2003, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 en 2 hebben hun beroep aangevuld bij brieven van onderscheidenlijk 22 december 2003 en 7 januari 2004.
Bij brief van 20 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 april 2004 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1, het college van burgemeester en wethouders van Haarlem en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “MAB B.V.”. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. Ch.Y.M. Moons, advocaat te Amsterdam, mr. M.A.M. Dieperink, advocaat te Amsterdam, M.J. Rietvink, gemachtigde en dr. J.M. van der Weijden, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door T. Vermey, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door W.J. Ardewijn, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens het college van burgemeester en wethouders mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en mr. B.C. Romijn, advocaat te Haarlem, en namens de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “MAB B.V.” mr. M.H.J. van Driel, advocaat te Amsterdam, en ing. E.A. Hofman, gemachtigde, verschenen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een uitwerkingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) gelezen in samenhang met artikel 31 van Pro de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, voor zover hier relevant, kan bij een stadsvernieuwingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij de beslissing over de goedkeuring van een uitwerkingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het stadsvernieuwingsplan gegeven uitwerkingsregelen is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het stadsvernieuwingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Planbeschrijving
2.2. Het plan heeft betrekking op het zogenoemde Raaksgebied dat deel uitmaakt van het in 1990 aangewezen beschermde stadsgezicht. Het plan voorziet in een uitwerking van het stadsvernieuwingsplan “Oude Stad” (hierna: het stadsvernieuwingsplan) en beoogt met onder meer ondergrondse parkeergarages, woningen, kantoren, detailhandel en recreatieve voorzieningen een nieuwe invulling van het gebied mogelijk te maken.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan goedgekeurd.
Formeel bezwaar
2.3. De stichting “Stichting De Hoeksteen” (hierna: De Hoeksteen) voert allereerst als formeel bezwaar aan dat het uitwerkingsplan nog niet vastgesteld had mogen worden. Het plan maakt volgens haar de sloop van een aantal bijzondere gebouwen mogelijk, waarop voorbescherming rust in verband met aanvragen om aanwijzing als rijksmonument.
2.3.1. De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 31 van Pro de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, op het college van burgemeester en wethouders de plicht rust een bestemming overeenkomstig de uitwerkingsregels uit te werken indien bij het stadsvernieuwingsplan aan gronden een nog uit te werken bestemming is gegeven. Aan het college van burgemeester en wethouders komt een zekere mate van beleidsvrijheid toe om te bepalen wanneer aan deze plicht gevolg wordt gegeven. In de door appellante gestelde omstandigheid ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het college van burgemeester en wethouders thans aan de uitwerkingsplicht heeft kunnen voldoen. Daarbij overweegt zij dat het uitwerkingsplan de voorbescherming van de gebouwen niet kan doorbreken.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
Inhoudelijke bezwaren
2.4. Beide appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. In het bijzonder richten zij zich daarbij op de plandelen met de bestemmingen “Woondoeleinden (W)”, “Centrumvoorzieningen a (Ca)”, “Centrumvoorzieningen b (Cb)”, ”Tuin (T)” en “Verkeersdoeleinden” die zien op gronden waar zich de gebouwen van de voormalige HBS-A en MULO, de Hoeksteenkerk en Wijnkerk bevinden alsmede op gronden waar zich de bijgebouwen bij de voormalige HBS-B bevonden.
Appellanten achten het uitwerkingsplan niet in overeenstemming met de uitwerkingsregels in artikel 10 van Pro het stadsvernieuwingsplan en voorts in strijd met de artikelen 5 en 6 van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan. De te behouden bijzondere, architectonische en stedenbouwkundige elementen van de panden worden volgens hen onvoldoende beschermd door het uitwerkingsplan. Het plan is, voor zover het nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt, volgens hen niet in overeenstemming met de beeldkwaliteitsbeschrijving voor de Raaks en leidt tot een andere structuur dan het stedenbouwkundige patroon dat in de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht is neergelegd.
Ook komen de met het plan mogelijk gemaakte bouwhoogten en aantallen bouwlagen niet overeen met de uitgangspunten en doelstelling van het stadsvernieuwingsplan en de aanwijzing van het gebied als beschermd stadsgezicht. Voorts is niet verzekerd dat het terrein niet langdurig braak zal komen te liggen, aldus appellanten.
Volgens De Hoeksteen biedt de planregeling verder onvoldoende duidelijkheid omtrent de gebruiksmogelijkheden van de ten behoeve van centrumvoorzieningen bestemde bebouwing. Voor zover het deze voorzieningen betreft is volgens haar voorts ten onrechte voorzien in een brancheselectiemechanisme, heeft onvoldoende onderzoek naar de verkeersregulering en -ontsluiting plaatsgevonden en is niet voorzien in voldoende capaciteit voor het ondergronds parkeren.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het uitwerkingsplan voldoet aan de uitwerkingsregels van het stadsvernieuwingsplan. Het plan voldoet volgens hem voorts aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening en is anderszins niet in strijd met het recht. Hij is van mening dat de planontwikkeling niet afdoet aan het beschermde stadsgezicht. Voorts acht hij de met het plan mogelijk gemaakte functies passend voor de binnenstad.
2.4.2. Aan de gronden waarop het plan betrekking heeft, is in het stadsvernieuwingsplan de bestemming “Uitwerkingsgebied Centrumvoorzieningen (UC)” met de nadere aanduidingen “UCI”, “UCII” en “UCIII” toegekend. De aldus aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 10, eerste lid, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan onder meer bestemd voor woningen, winkels, kantoren, bedrijven, gebouwen ten behoeve van maatschappelijke doeleinden, uitgaansfuncties en gebouwde (ondergrondse) parkeervoorzieningen. Ingevolge het tweede artikellid werkt het college van burgemeester en wethouders de in het eerste lid bedoelde bestemming in het geheel dan wel gefaseerd uit met inachtneming van de in dat artikellid vermelde bepalingen. Daarbij dient het beeldkwaliteitsplan voor de Raaks in acht genomen te worden. Voorts mag het maximale winkelvloeroppervlak niet meer bedragen dan 11.000 m² bruto vloeroppervlak en mag het maximale vloeroppervlak voor overige functies niet meer bedragen dan 15.000 m² bruto vloeroppervlak, waaronder maximaal 10.000 m² bruto kantoorvloeroppervlak. Verder is in dit artikellid onder b. en c. nader bepaald hoeveel bouwlagen zijn toegestaan. Ingevolge het bepaalde onder d. is in het gehele uit te werken gebied ondergrondse bebouwing toegestaan tot een diepte van maximaal tien meter onder het peil. In die ondergrondse bebouwing dient een parkeergarage te worden gerealiseerd met een capaciteit van minimaal 1.000 en maximaal 1.200 parkeerplaatsen. In de bovenste twee ondergrondse bouwlagen mogen andere in het eerste lid genoemde functies dan parkeren worden gerealiseerd tot een maximum van 25% van de bruto vloeroppervlakte per bouwlaag.
2.4.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan zijn alle gronden van het gebied van het stadsvernieuwingsplan tevens bestemd voor het behoud en/of herstel van cultuurhistorische waarden en de ruimtelijke en structurele samenhang, zoals deze zijn vastgelegd in het “beschermd stadsgezicht Haarlem”.
2.4.4. Aan de gronden zijn in het uitwerkingsplan de bestemmingen “Woondoeleinden (W)”, “Centrumvoorzieningen a (Ca)”, “Centrumvoorzieningen b (Cb)”, “Tuin (T)” en “Verkeersdoeleinden” toegekend. Op de plankaart zijn voorts bouwblokken aangeduid. Aan de bouwblokken VI, VII en VIII is de bestemming “Woondoeleinden (W)” toegekend. De bouwblokken III, IV en IX zijn bestemd als “Centrumvoorzieningen a (Ca)” en de bouwblokken I, II en V zijn gedeeltelijk bestemd als “Centrumvoorzieningen a (Ca)” en gedeeltelijk als “Centrumvoorzieningen b (Cb)”. Op de plankaart zijn per bouwblok uiteenlopende maximale bouwhoogten en/of maximale goothoogten aangeduid. Voorts zijn aan een groot gedeelte van het plangebied ten behoeve van ondergrondse parkeergarages de aanduidingen “PI”, “PII” en “PIII” toegekend.
In de artikelen 4 tot en met 12 van de voorschriften van het uitwerkingsplan zijn per bouwblok de toegestane functies beschreven. Hiertoe wordt wat betreft de bestemming “Woondoeleinden (W)” verwezen naar artikel 64 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan en wat betreft de bestemmingen “Centrumvoorzieningen a (Ca)” en “Centrumvoorzieningen b (Cb)” naar onderscheidenlijk de artikelen 67 en 68. Voorts gelden voor het bouwen de artikelen 5, 6 en 7 van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan. Per bouwblok is, met uitzondering van bouwblok IX, het maximale aantal bouwlagen bepaald.
Ingevolge artikel 64 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan zijn de als “Woondoeleinden (W)” bestemde gronden uitsluitend bestemd voor het wonen. Andere functies zijn alleen toegestaan indien deze in de beschrijving van het bouwblok zijn aangegeven.
Ingevolge artikel 67 zijn Pro de als “Centrumvoorzieningen a (Ca)” bestemde gronden op de begane grondlaag bestemd voor centrumvoorzieningen, waaronder begrepen detailhandel, maatschappelijke en sociaal-culturele voorzieningen, vergader- en congresfaciliteiten, kantoren met overwegend publiekaantrekkend karakter, bedrijfs- en dienstverleningsactiviteiten met overwegend publiekaantrekkend karakter, hotel, met bijbehorende kantoren, alsmede voetgangersontsluitingen voor de ondergrondse parkeergarage en op de verdiepingen voor hotel, culturele voorzieningen, kantoren en wonen.
De als “Centrumvoorzieningen b (Cb)” bestemde gronden zijn ingevolge artikel 68 op Pro de begane grondlaag bestemd als centrumvoorzieningen, waaronder begrepen maatschappelijke en sociaal-culturele voorzieningen, dienstverleningsactiviteiten met overwegend publiekaantrekkend karakter, detailhandel en wonen, en op de boven de begane grondlaag gelegen verdiepingen voor uitsluitend wonen.
Wat betreft de als “Centrumvoorzieningen a (Ca)” en “Centrumvoorzieningen b (Cb)” aangewezen gronden geldt voorts ingevolge de artikelen 4, tweede lid, onder a en b, 5, tweede lid, onder a en b, 6, tweede lid, onder a, 7, tweede lid, 8, tweede lid, onder a en b, en 12, tweede lid, onder a, van de voorschriften van het uitwerkingsplan als voorwaarde dat het bruto winkelvloeroppervlak in het gehele gebied van het uitwerkingsplan niet meer mag bedragen dan 11.000 m² en het maximaal vloeroppervlak voor overige functies in het gehele plangebied niet meer mag bedragen dan 15.000 m² bruto, waarvan, voor zover het de bestemming “Centrumvoorzieningen a (Ca)” betreft, maximaal 10.000 m² kantoorvloeroppervlak.
Bezwaren inzake bouwhoogtes en bouwlagen
2.4.5. Wat betreft de met het plan mogelijk gemaakte bouwhoogtes en het aantal toegestane bouwlagen overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder b, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan, voor zover het betreft de in het stadsvernieuwingsplan met de nadere aanduiding “UCI” bestemde gronden, geldt voor bebouwing die direct langs de Gedempte Voldersgracht wordt opgericht een maximale hoogte van vier bouwlagen met uitsluitend de woonfunctie. Ingevolge het uitwerkingsplan wordt met bouwblok VI woonbebouwing mogelijk gemaakt direct langs de Gedempte Voldersgracht.
Wat betreft dit bouwblok is op de plankaart van het uitwerkingsplan als maximale bouwhoogte dertien meter aangeduid. Deze hoogte kan in overeenstemming worden geacht met het in het stadsvernieuwingsplan vermelde aantal bouwlagen van vier. De bepaling “Bovendien mag het aantal bouwlagen niet meer bedragen dan 6.” in artikel 9, derde lid, van de voorschriften van het uitwerkingsplan dat ziet op bouwblok VI, is hiermee evenwel in tegenspraak en daarmee in strijd met de bedoelde uitwerkingsregel van het stadsvernieuwingsplan.
2.4.5.1. Voor het overige is niet gebleken dat met het uitwerkingsplan maximale bouwhoogtes en aantallen bouwlagen mogelijk worden gemaakt die in strijd zijn met de uitwerkingsregels van het stadsvernieuwingsplan.
Bezwaren inzake functionele invulling van de bouwblokken
2.4.6. Wat betreft de functionele invulling van de bouwblokken I tot en met V en IX overweegt de Afdeling het volgende.
Met toekenning van de bestemmingen “Centrumvoorzieningen a (Ca)” en “Centrumvoorzieningen b (Cb)” is een veelheid aan functies mogelijk gemaakt. Niet is gebleken dat het plan hiermee strijdig is met hetgeen in de uitwerkingsregels is bepaald. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat deze bestemmingen onvoldoende bepaald of te ruim omschreven zijn.
Wat betreft de maximumomvang van de toegestane functies is evenmin gebleken dat deze niet in overeenstemming is met de oppervlaktes die in artikel 10 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan zijn gegeven. Ook in zoverre ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de uitwerkingsregels van het stadsvernieuwingsplan.
2.4.6.1. Over de wijze waarop deze oppervlaktematen in de artikelen 4, tweede lid, onder a en b, 5, tweede lid, onder a en b, 6, tweede lid, onder a, 7, tweede lid, 8, tweede lid, onder a en b, en 12, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften zijn verwerkt, overweegt de Afdeling evenwel het volgende.
In de uitwerkingsregels van het stadsvernieuwingsplan heeft de gemeenteraad de in 2.4.2. vermelde maxima gesteld voor het winkelvloeroppervlak en het oppervlak voor overige functies, waaronder een maximum voor het kantoorvloeroppervlak. Het college van burgemeester en wethouders heeft op dit punt in het uitwerkingsplan gekozen voor een flexibel systeem met rechtstreekse gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden door te bepalen dat, voor zover de bestemmingen “Centrumvoorzieningen a (Ca)” en/of “Centrumvoorzieningen b (Cb)” aan de bouwblokken in het plangebied van het uitwerkingsplan zijn toegekend, in het gehele plangebied moet worden voldaan aan de maximale aantallen vloeroppervlak voor winkels en overige functies, waaronder kantoren.
De Afdeling overweegt dat voor gebruikers en eigenaren een redelijke mate van zekerheid dient te bestaan over de vraag of voor een bepaald bouwvoornemen een bouwvergunning kan worden verleend en of een bepaald voorgenomen gebruik in overeenstemming met het plan kan worden geacht. In dit geval betreft het een relatief groot gebied met verschillende gebruikers waar voor een groot gedeelte omvangrijke stedenbouwkundige wijzigingen zijn beoogd. De in het plan neergelegde regeling leidt ertoe dat ter bepaling van de vraag of nu of in de toekomst voor het mogelijk maken van een bepaald bouwvoornemen met een daarop afgestemd gebruik een bouwvergunning kan worden verleend, eerst een gedetailleerd onderzoek zal moeten plaatsvinden naar het gebruik van alle panden die zich bevinden ter plaatse van de plandelen met beide eerder genoemde bestemmingen binnen het gebied van het uitwerkingsplan, alvorens kan worden vastgesteld of de bebouwingsvoorschriften van het plan nog ruimte laten voor de aangevraagde functie en bouwvergunning kan worden verleend. Daarbij is van belang dat de planregeling, behoudens voor zover het betreft een verwezenlijkte woonfunctie op de verdiepingen, tussentijdse functiewijzigingen van het gebruik door gebruikers of eigenaren niet uitsluit en dat het gebruik van de panden binnen de bouwblokken en de omvang daarvan derhalve voortdurend aan verandering onderhevig kunnen zijn. Deze veranderingen zullen niet in alle gevallen kenbaar zijn en kunnen gevolgen hebben voor de mogelijkheid bouwvergunning te verlenen. Dit kan betekenen dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden die een gebruiker of een eigenaar van gronden of een opstal voor ogen heeft en waarin het plan in beginsel voorziet, door een dergelijke verandering alsnog onmogelijk worden gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de in het plan neergelegde regeling daarmee onvoldoende duidelijkheid en waarborgen voor de (toekomstige) gebruikers en eigenaren in het plangebied.
Gelet op het vorenstaande zijn de artikelen 4, tweede lid, onder a en b, 5, tweede lid, onder a en b, 6, tweede lid, onder a, 7, tweede lid, 8, tweede lid, onder a en b, en 12, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door deze voorschriften en, gelet op het onlosmakelijke verband daarmee, de plandelen met de bestemmingen "Centrumvoorzieningen a (Ca)" en/of "Centrumvoorzieningen b (Cb)" die zien op de bouwblokken I, II, III, IV, V en IX, niettemin goed te keuren heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb.
Bezwaren inzake artikel 5 van Pro het stadsvernieuwingsplan
2.4.7. Met het uitwerkingsplan wordt beoogd te voorzien in een grote mate van nieuwbouw en een nieuwe structuur voor het gebied. Dat het plangebied deel uitmaakt van een beschermd stadsgezicht betekent niet dat wijziging van de bestaande situatie onmogelijk is.
Wel dient in dit geval bij de vaststelling en goedkeuring van het uitwerkingsplan afstemming plaats te vinden met hetgeen is bepaald in artikel 5 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan. Buiten twijfel is dat dit artikel onverkort van toepassing is op het uitwerkingsplan doordat dit in artikel 2 van Pro de voorschriften van het uitwerkingsplan is genoemd. In zoverre doet het uitwerkingsplan geen afbreuk aan artikel 5 voornoemd Pro. Wel dient te worden beoordeeld of het uitwerkingsplan anderszins ontwikkelingen mogelijk maakt die zich niet verhouden tot het in dit artikel vermelde.
2.4.8. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan dient de ruimtelijke en functionele kwaliteit zo veel mogelijk te worden behouden en versterkt. Deze kwaliteit is beschreven in de toelichting bij het besluit van 5 december 1990, nr. 5302, van de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot aanwijzing als beschermd stadsgezicht en nader aangeduid op het daarbij behorende kaartmateriaal. Uit dit voorschrift kan worden afgeleid dat bij de vaststelling van het uitwerkingsplan ten minste dient te worden bezien in hoeverre de met dat plan mogelijk te maken ontwikkelingen zich verhouden tot hetgeen in voornoemde aanwijzing is vastgelegd. Zo deze ontwikkelingen leiden tot een afwijking van hetgeen in de aanwijzing is neergelegd, zal hier een zorgvuldig onderzoek aan vooraf moeten zijn gegaan en zal de afwijking goed moeten zijn gemotiveerd.
Het Raaksgebied is een gebied binnen het beschermde stadsgezicht waar de oorspronkelijke historische structuur ingrijpend is gewijzigd. Uit de toelichting bij de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht blijkt dat het aanwijzingsbelang voor dit gebied is beperkt tot de voor het gehele stadsgezicht aangegeven belangen. De nadruk ligt op de nog aanwezige elementen van de oorspronkelijke structuur en op de relatie met het omliggende gebied, waarbij vooral de bouwhoogte en de ruimtelijke opbouw op de aansluitpunten met de omgeving van belang zijn.
Uit de historisch-ruimtelijke waarderingskaart bij de toelichting van de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht volgt dat aan met name de oostelijke rooilijn van de Zijlvest tussen de Raaks en de Vestestraat, de zuidelijke rooilijn van de Raaks tussen de Zijlvest en de Jacobstraat en de westelijke rooilijn van de Jacobstraat tussen de Raaks en de Zuiderstraat historische betekenis wordt toegekend. Verder is de historische ruimtebegrenzing ter plaatse van de hoek Drossestraat/Gedempte Oude Gracht van belang vanwege de rooilijn alsmede de bebouwingsschaal en het historische bebouwingsbeeld.
2.4.8.1. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, volgt dat het plan het tenietdoen van de historische rooilijn aan de westelijke zijde van de Jacobstraat tussen de Raaks en de Zuiderstraat met zich brengt. Ter plaatse van deze rooilijn zijn de bouwblokken I en II voorzien. Voorts voorziet het plan langs de Zijlvest door het mogelijk maken van een overbouwing in een overschrijding van de oostelijke rooilijn van de Zijlvest. Verder is ter plaatse van de hoek Drossestraat/Gedempte Oude Gracht voorzien in een doorbreking van de historische ruimtebegrenzing.
De Afdeling stelt voorop dat de aanwijzingen op de historisch-ruimtelijke waarderingskaart niet met zich brengen dat deze te allen tijde moeten worden gerespecteerd. Overschrijding dan wel doorbreking is in beginsel niet uitgesloten mits dit wordt gemotiveerd.
Uit de stukken blijkt dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (hierna: de Rijksdienst) bij brief van 20 augustus 2003 overeenkomstig artikel 10, tweede lid, onder a, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan advies heeft uitgebracht over het ontwerpuitwerkingsplan. In dit advies heeft de Rijksdienst geen opmerkingen gemaakt over de rooilijnen ter plaatse van de Jacobstraat en de Zijlvest. Evenmin is hij ingegaan op de steeg Nieuwlandje. De met het plan ter plaatse van de Drossestraat mogelijk gemaakte 'knik' acht de Rijksdienst een vreemd en storend element in zowel de bebouwingsstructuur als de openbare ruimte. Daarmee wordt noch een steegeffect noch een goede doorstroming van het voetgangersverkeer bereikt, aldus de Rijksdienst.
De Afdeling verstaat het advies van de Rijksdienst aldus dat deze geen bezwaren heeft tegen het tenietdoen van de rooilijn aan de Jacobstraat en het overschrijden van de rooilijn aan de Zijlvest. Aan de invulling van dit gedeelte van het Raaksgebied zijn uitgebreid overleg en onderzoek vooraf gegaan. De herstructurering van het Raaksgebied heeft mede ten doel dit gebied beter op de binnenstad van Haarlem aan te doen sluiten, hetgeen mede tot uitdrukking komt in het doortrekken van de Zuiderstraat en de Drossestraat in westelijke richting en de in het plan neergelegde keuzes voor de ligging van de bouwblokken. Hoewel de nieuwe invulling van dit gedeelte van het Raaksgebied deels afwijkt van de op de historisch-ruimtelijke waarderingskaart neergelegde rooilijnen, ziet de Afdeling in de bezwaren van appellanten geen aanleiding voor het oordeel dat deze afwijkingen dusdanig zijn dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de nieuwe invulling passend is te achten binnen het beschermenswaardige historische beeld van de binnenstad.
Voor zover het de 'knik' in de Drossestraat betreft overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat deze het gevolg is van de sloop van een pand aan de Gedempte Oude Gracht. Op de plankaart van het uitwerkingsplan is aan deze gronden de bestemming "Verkeersdoeleinden" toegekend. Daarmee is niet voorzien in de mogelijkheid hier bebouwing op te richten. Uit het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende stukken is de Afdeling niet gebleken hoe de belangenafweging op dit punt heeft plaatsgevonden. Daarbij betrekt zij dat de Rijksdienst op dit punt een negatief advies heeft gegeven. Hieruit volgt dat het bestreden besluit, voor zover daarmee goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Verkeersdoeleinden" ter plaatse van de hoek Drossestraat/Gedempte Oude Gracht, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
2.4.9. In artikel 5, derde lid, onder a, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan is in verband met het streven naar handhaving van de ruimtelijke structuur bepaald dat vervanging of verandering van de bestaande bebouwing slechts toelaatbaar is met behoud en zonodig verbetering van de structuur van de gevelwand en op een zodanige wijze, dat wat betreft schaal, gevelgeleding, hoogtedifferentiatie en silhouetvorming aansluiting wordt gevonden bij de bestaande omgeving. Voorts wordt ingevolge de onderdelen c. en d. gestreefd naar respectievelijk de instandhouding en/of herstel van de monumenten en karakteristieke panden en het voorkomen van langdurige leegstand van bebouwing of het langdurig braak liggen van te bebouwen gronden.
2.4.9.1. Voor zover het betreft artikel 5, derde lid, onder a, stelt het uitwerkingsplan geen regels over de vervanging of verandering van de bestaande bebouwing die zich niet verhouden tot dit artikelonderdeel. In de bouwvergunningprocedure zullen bouwaanvragen aan deze bepaling moeten worden getoetst. Daarbij is van belang dat het college van burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 7, vierde lid, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan de bevoegdheid toekomt ten aanzien van het bouwen nadere eisen te stellen.
2.4.9.2. Wat betreft onderdeel c overweegt de Afdeling allereerst dat niet gebleken is dat het plan zich verzet tegen behoud van de Hoeksteenkerk. Ter plaatse van deze kerk is bouwblok II gesitueerd. Niet is gebleken dat het kerkgebouw niet zou voldoen aan de hierop van toepassing zijnde bebouwingsvoorschriften. Dat het voornemen is gericht op sloop van deze kerk maakt dit niet anders.
Uit de ligging van de bouwblokken op de plankaart volgt voorts dat het plan ter plaatse van gedeeltes van de gebouwen van de voormalige HBS-A en de MULO niet voorziet in bebouwing. Behoud van die panden in de huidige vorm is derhalve niet mogelijk op basis van het plan. Hoewel de panden niet als monument zijn aangewezen, dienen de cultuurhistorische waarden die deze panden vertegenwoordigen, wel in de afweging te worden betrokken. De cultuurhistorische belangen worden immers niet beperkt tot als monument aangewezen gebouwen; het streven tot instandhouding geldt ook voor karakteristieke gebouwen. De Afdeling is er voldoende van overtuigd dat in ieder geval het gebouw van de voormalige HBS-A als karakteristiek dient te worden aangemerkt.
Tussen partijen is niet in geding dat het Raaksgebied een nieuwe invulling behoeft. Hierover wordt reeds lange tijd nagedacht. Daarbij zijn diverse wijzen van invulling aan de orde geweest. Naar het oordeel van de Afdeling is de instandhouding van de gebouwen van de voormalige HBS-A en de MULO in het besluitvormingsproces voldoende bezien. Uiteindelijk is gekozen voor een planopzet die niet voorziet in behoud van deze gebouwen. Niet kan worden geoordeeld dat verweerder zich in dit verband niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoud van deze gebouwen de mogelijkheden tot planuitvoering aanzienlijk zou beperken. Gelet hierop heeft verweerder het belang van het behoud van de gebouwen ondergeschikt kunnen achten aan het belang bij het voorzien in een nieuwe invulling voor het gebied.
Voor zover niet is voorzien in bouwmogelijkheden in de omvang van de – inmiddels gesloopte - bijgebouwen bij het gebouw van de voormalige HBS-B acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat aan deze gebouwen karakteristieke waarde als bedoeld in voornoemd onderdeel c, diende te worden toegekend.
2.4.9.3. Wat betreft onderdeel d is niet gebleken dat zich een dergelijke situatie door vaststelling en goedkeuring van het uitwerkingsplan zal voordoen.
Bezwaren inzake artikel 6 van Pro het stadsvernieuwingsplan
2.4.10. In artikel 6 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan wordt van zich in het plangebied bevindende straten een beeldkwaliteitsbeschrijving gegeven. Het doel van deze beschrijving is onder meer nieuw- en verbouwinitiatieven te toetsen en relateren aan het gewenste kwaliteitsbeeld en de te beschermen belangen op de desbetreffende plaats.
De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat het uitwerkingsplan geen bouwinitiatieven toelaat die in overeenstemming kunnen worden geacht met artikel 6 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan. Bij de toetsing van bouwaanvragen zal hetgeen in artikel 6 is Pro bepaald, kunnen worden betrokken bij de bevoegdheid inzake het stellen van nadere eisen, die het college van burgemeester en wethouders uit hoofde van artikel 7, vierde lid, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan toekomt. Nu het in de thans aan de orde zijnde procedure niet gaat om de toetsing van een nieuwbouwinitiatief ziet de Afdeling geen aanleiding het uitwerkingsplan verdergaand te toetsen aan artikel 6 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan.
Conclusies uit het voorgaande
2.4.11. Gelet op al het voorgaande zijn de beroepen in zoverre gegrond.
De Afdeling ziet aanleiding de goedkeuring te vernietigen van de plandelen met de bestemmingen "Centrumvoorzieningen a (Ca)" en/of "Centrumvoorzieningen b (Cb)" die zien op de bouwblokken I, II, III, IV, V en IX. De overige bezwaren van De Hoeksteen met betrekking tot deze plandelen behoeven om deze reden geen verdere bespreking.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding de goedkeuring te vernietigen van het plandeel met de bestemming "Verkeersdoeleinden" ter plaatse van de hoek Drossestraat/Gedempte Oude Gracht, voor zover dit betreft de verbreding van de ingang van de Drossestraat.
Zij ziet verder aanleiding de goedkeuring van de bepaling “Bovendien mag het aantal bouwlagen niet meer bedragen dan 6” in artikel 9, derde lid, van de planvoorschriften te vernietigen.
2.4.11.1. Wat betreft de goedkeuring van de plandelen met de bestemmingen "Woondoeleinden (W)" en "Tuin (T)" die zien op gronden ter plaatse van de bijgebouwen bij het gebouw van de voormalige HBS-B bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich, hoewel de invulling past binnen de regels van het stadsvernieuwingsplan, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het uitwerkingsplan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten in zoverre hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder, voor zover het deze plandelen betreft, terecht goedkeuring heeft verleend aan het uitwerkingsplan. De beroepen zijn op deze punten ongegrond.
2.4.12. Uit het voorgaande volgt voorts dat er, gelet op de hiervoor onder 2.4.5. en 2.4.6.1. vermelde strijd met artikel 11 van Pro de WRO en het rechtszekerheidsbeginsel, wat betreft de bedoelde bepaling in artikel 9, derde lid, van de planvoorschriften en de plandelen met de bestemmingen "Centrumvoorzieningen a (Ca)" en/of "Centrumvoorzieningen b (Cb)" die zien op de bouwblokken I, II, III, IV, V en IX, rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan dit gedeelte van het artikellid en deze plandelen.
Vrijstellingsregeling
2.5.1. Verweerder heeft geen reden gezien dit voorschrift in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en heeft dit goedgekeurd.
2.5.2. Ingevolge artikel 10 van Pro de WRO, voor zover thans van belang, stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan vast. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
Uit de bewoordingen van deze artikelen moet worden opgemaakt dat slechts indien de gemeenteraad in het bestemmingsplan of in dit geval in het stadsvernieuwingsplan aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid heeft toegekend een vrijstellingsbevoegdheid in het plan op te nemen, het college van burgemeester en wethouders zulks in een uitwerkingsplan kan doen.
In artikel 14 van Pro de voorschriften van het uitwerkingsplan heeft het college van burgemeester en wethouders in aanvulling op het bepaalde in artikel 70 van Pro de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan regels opgenomen op grond waarvan het zelf vrijstelling van de voorschriften kan verlenen voor de bouw van een gebouw voor de ontsluiting van de ondergrondse parkeergarage. De gemeenteraad heeft in het aan het uitwerkingsplan ten grondslag liggende stadsvernieuwingsplan vrijstellingsregels opgenomen en heeft niet uitdrukkelijk de mogelijkheid gecreëerd dat het college van burgemeester en wethouders daarnaast nog vrijstellingsregels in het uitwerkingsplan kan opnemen. Derhalve had het college van burgemeester en wethouders geen regels in het uitwerkingsplan mogen opnemen waardoor vrijstelling van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan kan worden verleend.
Gelet op het vorenstaande is artikel 14 van Pro de planvoorschriften in strijd met artikel 15, eerste lid, van de WRO. Door het planvoorschrift niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 15, eerste lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep van De Hoeksteen is ook op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
2.5.3. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 14 van Pro de planvoorschriften.
Proceskostenveroordeling
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van De Hoeksteen te worden veroordeeld. Wat betreft de stichting "Stichting Landschap, Architectuur en Stedenbouw" is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 7 oktober 2003, kenmerk 2003-37794, voor zover dit de goedkeuring betreft van:
a. de plandelen met de bestemmingen "Centrumvoorzieningen a (Ca)" en/of "Centrumvoorzieningen b (Cb)" die zien op de bouwblokken I, II, III, IV, V en IX;
b. het plandeel met de bestemming "Verkeersdoeleinden" ter plaatse van de hoek Drossestraat/Gedempte Oude Gracht, voor zover dit betreft de verbreding van de ingang van de Drossestraat;
c. de bepaling “Bovendien mag het aantal bouwlagen niet meer bedragen dan 6.” in artikel 9, derde lid, van de planvoorschriften;
d. artikel 14 van Pro de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II.a. bedoelde plandelen, de onder II.c. bedoelde bepaling en het onder II.d. bedoelde planvoorschrift;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover het betreft het onder III. genoemde;
V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door De Hoeksteen in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan De Hoeksteen;
VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00 ieder afzonderlijk) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. O. de Savornin Lohman, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Bechinka
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2005
280-371.