Uitspraak
200401847/1.
Datum uitspraak: 19 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2003 (lees: 2004) heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een zweefvliegveld "Aeroclub Nistelrode" op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 23 januari 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 11 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 maart 2004, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 augustus 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2004, waar appellanten, van wie [gemachtigde] in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door L.F.M. van den Bogaard, ambtenaar van de gemeente Bernheze, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder als partij gehoord, bijgestaan door mr R.M. van Bemmel, advocaat te Breda.
2. Overwegingen
2.1. In het onderhavige geval is een oprichtingsvergunning verleend voor een bestaand zweefvliegveld gelegen in het zuidelijk buitengebied van Nistelrode. De inrichting bestaat uit een grasbaan van ongeveer 1.050 meter lang en 150 meter breed waarop de starts en de landingen van de zweefvliegtuigen plaatsvinden. Verder is er een gebouw op het terrein van de inrichting gesitueerd waarin een kantine voor de bezoekers, stallingruimten en een werkplaats voor de zweefvliegtuigen, aanhangwagens en lierinstallaties aanwezig zijn. Het terrein van de inrichting is omgeven door agrarische gronden en bosgebied. De dichtst bij gelegen woningen van derden zijn gelegen aan de Dintherseweg op ongeveer 200 meter afstand van grens van de inrichting.
2.2. Appellanten zijn van mening dat de inrichting, gezien de intensivering van het gebruik en de toename van de aantallen starts en landingen, mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig is.
2.2.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu aangewezen. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
In artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten worden aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
In artikel 2, eerste lid en tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage 1994, in samenhang met onderdeel C.6.1, C.6.2, C.6.3, C.10.1, D.6.1 en D.6.2 van de bijlage bij het Besluit, is voor het onderhavige geval bepaald wanneer een milieu-effectrapport moet worden opgesteld en wanneer beoordeeld dient te worden of een milieu-effectrapport moet worden opgesteld. De categorieën C.6.1-C.6.3, D.6.1 en D.6.2 hebben betrekking op de aanleg, de inrichting, het gebruik of de wijziging van een luchtvaartterrein. Categorie C.10.1 heeft betrekking op de aanleg of wijziging van een recreatieve of toeristische voorziening.
In deze categorieën zijn als mer-(beoordelings)plichtige besluiten aangewezen besluiten ingevolge de Wet op de ruimtelijke ordening, de Landinrichtingswet en de Luchtvaartwet.
De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit niet kan worden aangemerkt als een besluit op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening, de Landinrichtingswet of de Luchtvaartwet. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in het kader van de aanvraag voor de milieuvergunning geen plicht bestaat om een milieueffectrapport op te stellen en dat evenmin in het onderhavige geval een mer-beoordelingsplicht bestaat. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.3. Appellanten staan op het standpunt dat de vergunningaanvraag op enkele punten onjuist is ingevuld.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt de Afdeling echter niet tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu. Deze beroepsgrond faalt.
2.4. Appellanten zijn van mening dat de ontheffingen op grond van de Luchtvaartwet ten onrechte zijn verleend. Ook heeft er volgens hen ten onrechte geen afstemming plaatsgevonden met het bevoegd gezag op grond van de Luchtvaartwet.
2.4.1. De Afdeling overweegt dat in deze procedure de ontheffingen op grond van de Luchtvaartwet niet aan de orde kunnen komen. Voorts vloeit uit de Luchtvaartwet noch uit de Wet milieubeheer voort dat in het kader van de verlening van een milieuvergunning op enigerlei wijze afstemming dient plaats te vinden. De beroepsgrond treft geen doel.
2.5. Voorzover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat verweerder gehouden is op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.7. Appellanten verwachten onaanvaardbare geluidhinder vanwege de inrichting te ondervinden. Verweerder stelt zich naar hun mening ten onrechte op het standpunt dat de Wet milieubeheer alleen van toepassing is op het opstijgen en landen van de zweefvliegtuigen en dat alle overige zaken onder het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen vallen. Volgens appellanten ziet deze regeling uitsluitend op orde en veiligheid en niet op de gevolgen die de inrichting op het milieu zou veroorzaken. Verweerder zou dan ook ten onrechte een aantal activiteiten niet bij zijn beoordeling hebben betrokken.
Appellanten betogen voorts dat de omgeving van de inrichting een landelijke omgeving betreft, zodat geluidgrenswaarden van 40, 35 en 30 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode gehanteerd zouden moeten worden. Omdat de referentiepunten ten onrechte niet op de nabijgelegen woningen zijn gesitueerd, zou het echter zeer goed mogelijk zijn dat de grenswaarden voor een landelijke omgeving op deze woningen niet worden gehaald. Dit aspect mag naar de mening van appellanten niet worden doorgeschoven naar het handhavingstraject.
Verder voeren appellanten aan dat voorschrift 6.1.5, gelet op het akoestisch rapport, een impliciete weigering van de vergunning inhoudt. Zij verwijzen voor een onderbouwing van hun standpunten naar het advies dat K&M akoestisch adviseurs te Eindhoven hebben uitgebracht.
Ten aanzien van het akoestisch rapport dat bij de aanvraag is gevoegd (rapport van Search Milieu B.V.van 3 maart 2003, projectnummer 223212.0, aangevuld bij brief van 25 juni 2003, kenmerk 15441/223212.0, en bij brief van 10 november 2003, kenmerk 16735/223212.0 (hierna: het akoestisch rapport) en dat verweerder als uitgangspunt voor vergunningverlening heeft gehanteerd, stellen appellanten dat dit uitgaat van onjuistheden. Activiteiten zoals grasmaaien en het houden van feesten zouden hierin ten onrechte niet zijn meegenomen. Het bronvermogen van een startend motorzweefvliegtuig zou te laag zijn vastgesteld. Ten onrechte zou op de startbaan een puntbron zijn gehanteerd, terwijl uitgegaan zou dienen te worden van een rijdende beweging en zouden de gevolgen voor het geluidniveau op de nabijgelegen woningen vanwege de tractorbewegingen onjuist zijn ingeschat.
Ten slotte betogen appellanten dat niet uit het akoestisch rapport blijkt dat aan de 50 dB(A) voorkeursgrenswaarde voor indirecte hinder wordt voldaan.
2.7.1. Verweerder staat op het standpunt dat het exploiteren van een zweefvliegveld zowel door de Wet milieubeheer als door de Luchtvaartwet wordt beheerst. Voorzover de Luchtvaartwet het exclusieve toetsingskader vormt, is er naar zijn mening geen ruimte om op grond van de Wet milieubeheer te voorzien in dit soort zaken. Hij gaat ervan uit dat de Luchtvaartwet en het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen, zich richten op de aanleg, inrichting en uitrusting van het vliegveld. In het kader van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer kan naar zijn mening alleen de geluidbelasting als gevolg van het opstijgen en landen van zweefvliegtuigen die gebruik maken van een motor, gereguleerd worden. Geluidhinder als gevolg van vliegtuigen die op meer of minder grote afstand van het vliegveld boven de woningen van derden vliegen, kan volgens hem niet worden aangemerkt als geluidbelasting die rechtstreeks wordt veroorzaakt door het vliegveld zelf. Dit behoeft zijns inziens derhalve niet in de beschouwing te worden betrokken. Voorts staat hij op het standpunt dat de referentiepunten die in de voorschriften zijn opgenomen, representatief zijn voor de omgeving en dat de geluidhinder die moet worden toegerekend aan het zweefvliegterrein daarom niet leidt tot een onaanvaardbare geluidbelasting op de gevels van woningen of andere geluidgevoelige objecten.
2.7.2. In voorschrift 6.1.1 is bepaald dat het equivalente geluidniveau (LAeq) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie, op de in dit hoofdstuk beschreven plaatsen niet meer mag bedragen dan: 45, 40 en 35 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
In voorschrift 6.1.4 zijn vijf locaties aangewezen als meetpunt voor de in het hoofdstuk over geluid beschreven geluidniveaus.
In voorschrift 6.1.5 is bepaald dat op zondagen en algemeen erkende feestdagen tussen 07.00 uur en 19.00 uur de niveaus van de periode tussen 19.00 uur en 23.00 uur gelden.
In voorschrift 6.1.7 is bepaald dat maximaal zes maal per jaar een festiviteit gehouden mag worden die ligt in het verlengde van de activiteiten van de op het vliegterrein aanwezige verenigingen. Tijdens deze festiviteiten vindt er geen toetsing plaats aan de in het hoofdstuk over geluid beschreven grenswaarden. Zo'n festiviteit dient ten minste twee weken voorafgaande aan deze gebeurtenis aan het bevoegd gezag schriftelijk gemeld te worden.
In voorschrift 6.2.1 is ten aanzien van vlieggeluid bepaald dat het aanvliegen van de landingsbaan en het opstijgen zo dient te gebeuren dat de overlast naar geluidsgevoelige ruimten tot een minimum beperkt blijft.
2.7.3. De Afdeling overweegt ten aanzien van de hoogte van de geluidgrenswaarden het volgende. Voor de beoordeling van de geluidbelasting van de inrichting heeft verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van oktober 1998 (hierna: de Handreiking) gehanteerd.
In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld – zoals het geval is in de gemeente Bernheze – bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor nieuwe inrichtingen beveelt de Handreiking aan om aan de richtwaarden te toetsen. Tijdens het verhandelde ter zitting heeft verweerder erkend dat de onderhavige inrichting in een landelijke omgeving als bedoeld in de Handreiking is gelegen. Voor een dergelijke omgeving gelden als richtwaarden voor het equivalente geluidniveau 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. In afwijking van deze richtwaarden heeft verweerder echter hogere geluidgrenswaarden, te weten 45, 40 en 35 dB(A) gedurende de respectieve perioden, vastgesteld. Dit heeft tot gevolg dat ook op de omliggende woningen hogere geluidgrenswaarden gelden dan die worden gehanteerd voor een landelijke omgeving. Verweerder heeft ter zitting voorts erkend dat deze geluidgrenswaarden te hoog zijn en dat hij in voorschrift 6.1.1 had moeten aansluiten bij bovengenoemde richtwaarden. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen.
2.7.4. Verder bestaat er tussen partijen verschil van mening over het antwoord op de vraag of verweerder bij de beslissing op de aanvraag het geluid van de (gemotoriseerde) zweefvliegtuigen nadat zij zijn opgestegen of voordat zij gaan landen bij zijn beoordeling van de geluidhinder had moeten betrekken.
De Afdeling overweegt dat deze hinder allereerst dient te worden beoordeeld in het kader van de Luchtvaartwet, maar dat, nu deze wet in dit geval niet toepasselijk is, in het belang van de bescherming van het milieu de geluidhinder in het kader van het verlenen van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer moet worden getoetst. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder geen onderzoek heeft verricht naar de geluidniveaus die vanwege de vliegbewegingen bij de dichtst bij gelegen woningen in een representatieve situatie optreden en evenmin wat voor deze woningen de minst belastende vliegroutes zouden zijn. Ook in het akoestisch rapport dat bij de aanvraag is gevoegd, wordt hierop niet ingegaan. Derhalve is niet bekend welke mate van hinder vanwege de vliegbewegingen bij de genoemde woningen optreedt. Evenmin heeft verweerder zich een beeld gevormd van de mate van hinder die in het kader van de bescherming van het milieu nog aanvaardbaar kan worden geacht. Het bestreden besluit is derhalve genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart. Verweerder heeft weliswaar met betrekking tot het vlieggeluid voorschrift 6.2.1 aan de vergunning verbonden, maar nu niet duidelijk is wat het geluidniveau vanwege het vlieggeluid is en niet kan worden vastgesteld wat het 'minimum' is dat in dit voorschrift wordt genoemd, acht de Afdeling dit voorschrift onvoldoende duidelijk en in strijd met de rechtszekerheid.
2.7.5. Met betrekking tot het akoestisch onderzoek dat is gevoegd bij de aanvraag en dat verweerder bij de beoordeling van de geluidbelasting vanwege de inrichting tot uitgangspunt heeft genomen, overweegt de Afdeling het volgende. Uit het deskundigenrapport blijkt - en dit heeft verweerder ter zitting ook erkend - dat er enkele gebreken zijn geconstateerd in het akoestisch onderzoek. Zo is onder andere een te laag bronvermogen voor een startend zweefvliegtuig gehanteerd, is niet berekend wat de geluidimmissie is indien in zuidoostelijke richting wordt opgestegen en geland, is niet bekend wat de geluidimmissieniveaus zijn indien sleepvliegtuigen worden gebruikt, is de geluidproductie vanwege het maaien van het gras niet vastgesteld en is niet bekend welke geluidniveaus op de woningen worden veroorzaakt indien er festiviteiten binnen de inrichting plaatsvinden. Nu verweerder zich bij zijn beoordeling op voornoemd rapport heeft gebaseerd, is het besluit ook in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.7.6. Ten aanzien van de geluidhinder die vanwege het verkeer van en naar de inrichting wordt veroorzaakt, overweegt de Afdeling dat de inrichting wordt ontsloten via de Vorstenbosscheweg en dat de dichtst bij zijnde woning aan deze weg is gelegen op een afstand van ongeveer 550 meter van de inrichting. Uit het deskundigenbericht blijkt dat deze weg moet worden getypeerd als een doorgaande, relatief drukke verkeersweg. De Afdeling is van oordeel dat het verkeer van en naar de inrichting zich ter hoogte van de woning qua snelheid, rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op die weg kan bevinden en daarom in het heersende verkeersbeeld is opgenomen. Geluid dat hiervan afkomstig is, kan dan ook niet meer aan het inwerking zijn van de inrichting worden toegerekend.
2.8. Voor zover het gebruik van de inrichting tot gevolg heeft dat de privacy van appellanten door het overvliegen van vliegtuigen wordt aangetast, kan hierin gelet op de artikelen 8.10 en 8.11 juncto artikel 1.1 van de Wet milieubeheer geen grond worden gevonden om de vergunning te weigeren of daaraan voorschriften te verbinden.
2.9. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten een nulsituatie-onderzoek voor de bodem te verlangen.
Verweerder acht een nulsituatie-onderzoek niet nodig omdat in de inrichting een vloeistofdichte vloer is aangebracht.
De Afdeling ziet geen reden waarom verweerder niet in redelijkheid tot dit standpunt heeft kunnen komen.
2.10. Het beroep is gegrond. Nu de geluidaspecten bepalend zijn voor de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
2.11. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 13 januari 2003 (lees: 2004);
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 597,07, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Bernheze te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de gemeente Bernheze aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2005
324.