Uitspraak
200403114/1.
Datum uitspraak: 12 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2004, kenmerk Wm 1225, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een periode van vijf jaar voor een ijzergieterij en machinefabriek aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 maart 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 18 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn bij brief van 3 december 2004 nog stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2004, waar appellante vertegenwoordigd door, mr. H.H. van Steijn, advocaat te Deventer, en W.G. Stapper, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door J.P.M. Kleinheerenbrink en ing. M.A. Reekers, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat zich keert tegen vergunningvoorschrift 14.1.3.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake in zake vergunningvoorschrift 14.1.3 niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante voert aan dat het weinig zinvol is om allerlei onderzoeken uit te voeren en allerlei voorzieningen voor te schrijven nu voor een periode van maximaal vijf jaar van de vergunning gebruik kan worden gemaakt en zij de aanzegging heeft gekregen voor 1 januari 2005 de locatie te moeten verlaten. Zij stelt dat de voorschriften en de daarmee voor haar gemoeide kosten niet in verhouding staan tot de korte tijd dat de inrichting nog te plaatse aanwezig zal zijn en het geringe risico waaraan het milieu in die periode bloot zal staan. In het kader van het ALARA-beginsel dienen de benodigde investeringen volgens appellante te worden afgewogen qua kosten en tijd. Bovendien heeft volgens haar verweerder het ALARA-beginsel benadert vanuit de branche en niet gericht op het individuele bedrijf.
2.3.1. Verweerder voert aan dat de vergunning is aangevraagd voor een periode van vijf jaar en dat hij de aanvraag derhalve op die basis heeft moeten beoordelen. Verweerder stelt desondanks bij het opleggen van de vergunningvoorschriften en de daarmee gemoeid gaande investeringen zoveel mogelijk rekening te hebben gehouden met de korte looptijd van de vergunning.
2.3.2. Wat betreft de stelling van appellante dat de gevraagde voorzieningen hoge kosten met zich brengen en gelet op de korte looptijd van de vergunning redelijkerwijs niet van haar kunnen worden gevergd, overweegt de Afdeling dat onder omstandigheden in het kader van de toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet Milieubeheer financiële omstandigheden en de looptijd van een vergunning een rol kunnen spelen, doch dat het daarbij moet gaan om de vraag of, gezien de situatie van een bepaalde bedrijfstak in het algemeen, bepaalde voorzieningen kunnen worden geëist.
Appellante heeft in haar beroepschrift, noch ter zitting aangetoond dan wel voldoende aannemelijk gemaakt dat de situatie van de onderhavige branche in het algemeen zodanig is dat de voorgeschreven voorzieningen redelijkerwijs van haar niet kunnen worden gevergd. De Afdeling overweegt verder dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de mogelijk korte looptijd van de onderhavige vergunning geen reden vormt om van het normale beoordelingskader voor een vergunning met een looptijd van vijf jaar af te wijken. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.4. Appellante voert verschillende malen aan dat in de vergunningvoorschriften niet kan worden verwezen naar CPR-richtlijnen, de NRB-richtlijn en NEN-normen, omdat de inhoud van die normen dan niet uit de voorschriften blijkt. Zij is van mening dat niet naar buitenwettelijke normen kan worden verwezen omdat deze onvoldoende kenbaar zijn. Volgens haar is dit in strijd met de rechtszekerheid.
2.4.1. De Afdeling overweegt dat het niet ongebruikelijk is naar algemeen geldende normen en richtlijnen te verwijzen. Deze normen en richtlijnen zijn algemeen verkrijgbaar en dus voldoende kenbaar. Het verwijzen naar dergelijke normen en richtlijnen is dan ook niet in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.5. Appellante voert aan dat er onduidelijkheid bestaat over de status van de begrippenlijst, omdat deze geen deel uitmaakt van de vergunning.
2.5.1. Verweerder stelt dat in de considerans van het bestreden besluit staat aangegeven dat de begrippenlijst een toelichting op de in de vergunningvoorschriften aanwezige termen geeft.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat voldoende duidelijk is dat de begrippenlijst een verklarende functie heeft. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.6. Appellante voert, kort weergegeven, aan dat er geen nulsituatie-onderzoek naar de bodem is uitgevoerd en dat uit eerdere bodemonderzoeken voldoende bekend is geworden wat het bedrijf in het verleden aan bodemverontreiniging heeft veroorzaakt. Een eindonderzoek is naar haar mening dan ook overbodig. De voorschriften 7.2.4 en 7.2.6 zijn volgens appellante om civielrechtelijke redenen in de vergunning opgenomen omdat verweerder de koper van de betreffende gronden is. Ook een onderzoek naar de bodemrisicocategorie, een mogelijk daaruit voortvloeiend plan van aanpak en de installatie van een monitoringssysteem (voorschriften 7.3.2 en 7.3.3) zijn volgens haar overbodig.
2.6.1. Verweerder voert aan dat de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming is gehanteerd om het bodemverontreinigingsrisico te bepalen. Aan de hand van deze richtlijn zijn in hoofdstuk 7 van de vergunning een aantal voorschriften ter bescherming van de bodem opgenomen. Verweerder is van mening dat aan de hand van tussen 1998 en 2000 uitgevoerde bodemonderzoeken de nulsituatie in voldoende mate is vastgelegd zodat volstaan kan worden met een eindsituatieonderzoek na beëindiging van de werkzaamheden.
2.6.2. De Afdeling overweegt, mede gelet op het deskundigenbericht, dat de door verweerder op basis van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming aan de vergunning verbonden bodembeschermende voorzieningen niet voor het onderhavige type inrichting als overbodig of onredelijk kunnen worden aangemerkt. De Afdeling is derhalve van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in de vergunning opgenomen voorschriften noodzakelijk zijn voor de bescherming van de bodem. Deze beroepsgronden treffen derhalve geen doel.
2.7. Appellante vindt de verwijzing in de voorschriften 21.1.1 en 21.2.1 naar de CPR 9-1 aangaande de kathodische bescherming van de ondergrondse steenkoolteerolietank milieuhygiënisch gezien niet noodzakelijk. Zij stelt dat steenkoolteerolie geen aardolieproduct is en dat het daarom niet redelijk is de CPR 9-1 van toepassing te verklaren.
2.7.1. Verweerder stelt dat steenkoolteerolie net als aardolieproducten uit een mengsel van organische componenten bestaat die zeer belastend zijn voor het milieu. Hij vindt dat er voldoende aanknopingspunten zijn om de opslag van steenkoolteerolie onder dezelfde condities te laten plaatsvinden als de opslag van aardolie producten.
2.7.2. Gelet op de overeenkomstige samenstelling van steenkoolteerolie en aardolieproducten en gelet op de milieuhygiënische gevolgen van het vrijkomen van steenkoolteerolie is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verwijzing naar de CPR 9-1 met betrekking tot de ondergrondse steenkoolteerolietank noodzakelijk is ter bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.8. Appellante voert aan dat de vergunningvoorschriften 18.1.1 en 20.1.1 met betrekking tot de respectievelijk bij het dompelen en ontvetten vrijkomende dampen te algemeen zijn, omdat niet is onderzocht bij welke concentraties explosies kunnen ontstaan.
2.8.1. Verweerder stelt voor luchtemissies de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (verder: NER Lucht) als beoordelingskader te hebben toegepast. Volgens verweerder kan met normale ruimteventilatie ruimschoots aan de eisen van de NER Lucht worden voldaan.
2.8.2. De Afdeling stelt vast dat in de voorschriften 18.1.1 en 20.1.1 wordt opgelegd dat de afzuiging van de dompelbak en de ontvettingsbak dusdanig dient te geschieden dat de vrijkomende dampen zich niet in de ruimte kunnen verspreiden. Om dit mogelijk te maken zou een puntbron gerichte afzuiging noodzakelijk zijn. Onomstreden is echter dat een dergelijke afzuiging niet nodig is om aan de eisen van de NER Lucht te kunnen voldoen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de voorschriften 18.1.1 en 20.1.1 niet noodzakelijk zijn ter bescherming van het milieu en om die reden kunnen komen te vervallen. Deze beroepsgrond treft derhalve doel.
2.9. Appellante voert aan dat voorschrift 1.1.2 waarin wordt aangegeven dat vergunninghoudster de in de inrichting aanwezige personen schriftelijke instructies moet geven om het handelen in strijd met de vergunning tegen te gaan, haar noodzaakt om ook alle bezoekers schriftelijk te instrueren.
2.9.1. Verweerder stelt dat voldoende duidelijk is dat het hier alleen om de in de inrichting werkzame personen gaat.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat het bestreden voorschrift kennelijk een ruimere omschrijving geeft dan is bedoeld. De beroepsgrond treft derhalve doel.
2.10. Appellante voert aan dat het niet redelijk is om het afval, genoemd in voorschrift 2.3.1 altijd gescheiden aan te moeten leveren, omdat scheiding niet altijd is aan te brengen bij materialen die in één product zijn verwerkt. Zonder de toevoeging “tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd” is het voorschrift volgens appellante onnodig bezwarend en niet uitvoerbaar.
2.10.1. Verweerder stelt dat appellante in de aanvraag heeft aangegeven dat de bedoelde afvalstoffen gescheiden worden bewaard en afgevoerd. Hij heeft vergund wat appellante zelf heeft aangevraagd.
2.10.2. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden voor het oordeel dat het bedoelde voorschrift onredelijk bezwarend is. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.11. Appellante voert aan dat de voorschriften 10.1.1 en 10.1.3 aangaande de toepassing van “long life” metaalbewerkingsvloeistoffen onnodig bezwarend en overbodig zijn, omdat uit de aanvraag blijkt dat reeds met vloeistoffen wordt gewerkt die een optimale standtijd hebben. Door het ambachtelijke karakter van het bedrijf en de grote variatie in werkprocessen is het in voorschrift 10.1.3 voorgeschreven onderzoek naar mogelijke besparingen in het gebruik van metaalbewerkingsvloeistoffen onnodig bezwarend.
2.11.1. Verweerder stelt dat het door hem gehanteerde “Werkboek milieumaatregelen metaal- en elektrotechnische industrie” het gebruik van “long life” metaalbewerkingsvloeistoffen aanbeveelt. Het in voorschrift 10.1.3 voorgeschreven onderzoek is volgens verweerder niet onnodig bezwarend, omdat hieromtrent voldoende informatie bij branche organisaties beschikbaar is.
2.11.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat appellante reeds gebruik maakt van metaalbewerkingsvloeistoffen met een lange standtijd zodat daarmee reeds aan voorschrift 10.1.1 wordt voldaan. Voorzover deze “long life” producten niet kunnen worden ingezet in de procesvoering kunnen minder milieuvriendelijke producten worden ingezet. Dat daarbij moet worden aangetoond dat de meer milieuvriendelijke producten niet kunnen worden ingezet komt de Afdeling niet onredelijk voor. Ook het in voorschrift 10.1.3 voorgeschreven onderzoek naar mogelijke besparingen in het gebruik van metaalbewerkingsvloeistoffen komt de Afdeling niet onnodig bezwarend voor. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de onderhavige voorschriften in de vergunning dienden te worden opgenomen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.12. Appellante voert aan dat de straalmachine slechts enkele malen per week wordt gebruikt. De verplichting in voorschrift 12.1.4 om de machine minstens eenmaal per jaar te inspecteren en te onderhouden is overbodig omdat de werking van de machine aanzienlijk terugloopt bij onvoldoende onderhoud.
2.12.1. Verweerder voert aan dat het voorschrift afkomstig is uit het door hem gehanteerde “Werkboek milieumaatregelen metaal- en elektrotechnische industrie”. Gelet op de ouderdom van de machine en de afwezigheid van onderhoudsvoorschriften van de leverancier vindt verweerder dat het periodiek onderhoud tenminste eenmaal per jaar dient plaats te vinden.
2.12.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden voorschrift aan de vergunning diende te worden verbonden.
2.13. Appellante voert aan dat de redactie van voorschrift 12.1.5, waarin wordt voorgeschreven dat de straalmachine alleen in werking mag zijn als een afzuiginstallatie in werking is, impliceert dat een automatische koppeling tussen de straalmachine en de afzuiginstallatie wordt aangebracht. Omdat appellante slechts over een handbediende afzuiginstallatie beschikt is dit voorschrift volgens haar onnodig belastend.
2.13.1. Verweerder stelt dat het bij straalwerkzaamheden gebruikelijk is een dergelijk voorschrift in de vergunning op te nemen.
2.13.2. De Afdeling overweegt dat het voorschrift het gebruik van een handbediende afzuiginstallatie niet uitsluit. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.14. Appellante voert aan dat vergunningvoorschrift 14.1.1, waarin wordt bepaald dat gevaarlijke stoffen, behoudens een werkvoorraad van 25 kilo of liter, opgeslagen dienen te worden in opslagplaatsen die voldoen aan paragraaf 14.2, onnodig belastend is. Zij stelt dat de beperking tot 25 kilo of liter niet terecht is omdat de standaardverpakkingen van de leverancier groter zijn. Het ompakken in kleinere hoeveelheden gevaarlijke stoffen zou risico’s opleveren.
2.14.1. Verweerder stelt dat de maximum hoeveelheden gevaarlijke stoffen afkomstig zijn uit de CPR 15-1. Indien een grotere hoeveelheid als werkvoorraad wordt opgeslagen dienen deze werkopslagplaatsen ook aan de CPR 15-1 te voldoen. Omdat het om een kleinschalig bedrijf gaat, is dit volgens verweerder onnodig belastend.
2.14.2. De Afdeling oordeelt als volgt. De richtlijn CPR 15-1 is niet van toepassing op de in een werkruimte voor een goede bedrijfsvoering noodzakelijk aanwezige stoffen. Dit neemt echter niet weg dat bij de werkvoorraad van gevaarlijke stoffen gekeken moet worden hoeveel werkvoorraad veilig kan worden opgeslagen. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat de in vergunningvoorschrift 14.1.1 voorgeschreven maximale werkvoorraad te klein is voor een normale bedrijfsvoering van de onderhavige inrichting. Niet gebleken is dat de beperking tot 25 kilo of liter werkvoorraad op veiligheidsaspecten is gebaseerd. Het bestreden besluit is in zoverre derhalve niet deugdelijk gemotiveerd en verdraagt zich niet met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond treft doel.
2.15. Appellante voert aan dat zij heeft voorgesteld om de bestaande opslagvoorzieningen van gevaarlijke stoffen als vatenpark aan te merken, maar niet om de bestaande opslag ook als vatenpark uit te voeren. De in paragraaf 14.2 van de vergunning opgenomen voorschriften zouden ingrijpende bouwkundige aanpassingen vereisen die gelet op de korte looptijd van de vergunning onredelijk bezwarend zouden zijn. Met name de verplicht gescheiden opslag van furaanhars en zuren stelt appellante volgens haar zeggen voor problemen.
2.15.1. Verweerder stelt dat de aangevraagde open opslagboxen als een vatenpark moeten worden beschouwd. Volgens verweerder kunnen de opslagboxen aan de in de CPR 15-1 gestelde eisen voor een vatenpark voldoen. Alternatieve vormen van opslag die aan de veiligheidseisen voldoen zouden duurder uitvallen dan een vatenpark. De gescheiden opslag van furaanhars en zuren vloeit volgens verweerder voort uit de CPR 15-1 en zou uit veiligheidsoverwegingen noodzakelijk zijn omdat deze stoffen met elkaar reageren.
2.15.2. Mede gelet op het deskundigenbericht overweegt de Afdeling dat het uit een oogpunt van veiligheid, ook indien de opslag van tijdelijke aard is, noodzakelijk blijft aan de vereisten van de CPR 15-1 te voldoen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.16. Appellante voert aan dat voorschrift 16.1.4, waarin wordt voorgeschreven dat heftrucks buiten werktijd op een vaste plaats moeten worden gestald onnodig bezwarend is voorzover dit ziet op de twee elektrische heftrucks.
2.16.1. Verweerder stelt dat het niet alleen noodzakelijk is dat de LPG-heftruck op een vaste plaats wordt gestald, maar dat de bereikbaarheid van de inrichting bij brand het noodzakelijk maakt dat ook de elektrische heftrucks een vaste opstelplaats hebben.
2.16.2. Gelet op de daarvoor door verweerder opgegeven reden is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook de elektrische heftrucks op een vaste locatie gestald dienen te worden.
2.17. Appellante voert aan dat voorschrift 17.1.5 waarin gesteld wordt dat gemorste producten onmiddellijk moeten worden opgeruimd onduidelijk is omdat er onduidelijkheid bestaat over de toelichting bij dat voorschrift.
2.17.1. Verweerder stelt dat uit die toelichting blijkt dat het voorschrift er toe dient dat geen zand op de openbare weg blijft liggen na het vullen van de silo.
2.17.2. De Afdeling overweegt dat er alleen al doordat het voorschrift in de paragraaf over opslag in silo’s is geplaatst geen onduidelijkheid kan bestaan over de bedoeling van het onderhavige voorschrift. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.18. Het beroep is niet-ontvankelijk voorzover gericht tegen vergunningvoorschrift 14.1.3. Het beroep is gegrond voorzover het de voorschriften 1.1.2, 14.1.1, 18.1.1 en 20.1.1 betreft. Deze voorschriften komen voor vernietiging in aanmerking. Voor het overige is het beroep ongegrond.
2.19. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het vergunningvoorschrift 14.1.3 betreft;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 1 maart 2004, Wm 1225, voorzover het de vergunningvoorschriften 1.1.2, 14.1.1, 18.1.1 en 20.1.1 betreft;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Enschede te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de gemeente Enschede aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2005
315.