Uitspraak
200408181/1.
Datum uitspraak: 29 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting De Faunabescherming”, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2003 heeft verweerder geweigerd het in de aanvraag van appellante omschreven gebied "De Abtskolk-De Putten" aan te wijzen als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG 1979, L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij besluit van 7 juli 2003 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2003, beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 17 maart 2004,
200305428/1, heeft de Afdeling dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2003 vernietigd.
200305428/1, heeft de Afdeling dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2003 vernietigd.
Bij besluit van 7 september 2004 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 21 maart 2003 wederom ongegrond verklaard.
Tegen het besluit van 7 september 2004 heeft appellante per fax, bij de Raad van State ingekomen 6 oktober 2004, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman en drs. E.R. Osieck, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante betoogt dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte is voorbij gegaan aan de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2004,
200305428/1. Naar haar mening had verweerder het gebied “De Abtskolk-De Putten” vanwege de aanwezigheid van de Dwerggans (Anser erythropus) alsnog moeten aanwijzen als SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn. In dit verband heeft appellante aangevoerd dat het gebied voldoet aan het criterium van één van de vijf belangrijkste gebieden. Aanvullend heeft zij de Afdeling verzocht te bepalen dat verweerder binnen twee weken alsnog het gebied dient aan te wijzen als SBZ, althans dient te beslissen op bezwaar, zulks onder oplegging van een dwangsom van € 5000,00 voor elke dag dat verweerder nalatig blijft aan de uitspraak te voldoen.
200305428/1. Naar haar mening had verweerder het gebied “De Abtskolk-De Putten” vanwege de aanwezigheid van de Dwerggans (Anser erythropus) alsnog moeten aanwijzen als SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn. In dit verband heeft appellante aangevoerd dat het gebied voldoet aan het criterium van één van de vijf belangrijkste gebieden. Aanvullend heeft zij de Afdeling verzocht te bepalen dat verweerder binnen twee weken alsnog het gebied dient aan te wijzen als SBZ, althans dient te beslissen op bezwaar, zulks onder oplegging van een dwangsom van € 5000,00 voor elke dag dat verweerder nalatig blijft aan de uitspraak te voldoen.
2.2. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 17 maart 2004 onder meer het volgende overwogen:
“De Afdeling overweegt dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) in zijn arrest van 8 februari 1996 in de zaak Vergy (C 149/94, Jur. 1996, p. I-299) voor recht heeft verklaard dat de Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels. Voorts heeft het Hof in deze zaak geoordeeld dat de Vogelrichtlijn een Lidstaat verplicht een op het Europese grondgebied van de Lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is, in het wild levende vogelsoort ook te beschermen als die soort zijn natuurlijk leefgebied niet heeft in de betrokken Lidstaat. Daarbij heeft het Hof in aanmerking genomen dat de Vogelrichtlijn een volledige en doeltreffende bescherming van in het wild levende vogels binnen de gehele Gemeenschap beoogt, ongeacht hun verblijfplaats of trekroute.
In zijn arrest van 19 mei 1998 in de zaak Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Koninkrijk der Nederlanden (zaak C 3/96, Jur. 1998, p. I-3031) heeft het Hof geoordeeld dat artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn de Lidstaten de verplichting oplegt, de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de in Bijlage I genoemde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen, waaraan zij zich niet kunnen onttrekken door andere speciale beschermingsmaatregelen te treffen. Uit deze bepaling volgt immers, dat zodra vogels van de aangegeven soorten op het grondgebied van een Lidstaat voorkomen, deze staat daarvoor met name speciale beschermingszones moet aanwijzen. Bij de keuze en afbakening van een SBZ mag geen rekening worden gehouden met de in artikel 2 van de Vogelrichtlijn genoemde economische eisen.
Voorts beschikken de Lidstaten ten aanzien van de keuze en afbakening van een SBZ weliswaar over een zekere beoordelingsmarge, doch zoals reeds overwogen gelden voor de aanwijzing van die zones bepaalde in de Vogelrichtlijn aangegeven ornithologische criteria. Dit betekent dat de beoordelingsmarge van de Lidstaten bij de keuze van de meest geschikte gebieden om als SBZ te worden aangewezen, geen betrekking heeft op de vraag, in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als SBZ aan te wijzen, doch enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij de Vogelrichtlijn genoemde soorten.
"De Lidstaten zijn derhalve verplicht, alle gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als SBZ aan te wijzen, aldus het Hof”.
Uit artikel 1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, en Bijlage I van de Vogelrichtlijn volgt dat de Dwerggans een natuurlijk in het wild levende vogelsoort op het Europese grondgebied van de Lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is, betreft.
Gelet op de stukken is de Afdeling van oordeel dat de uit het Zweedse herintroductieprogramma afkomstige Dwergganzen niet kunnen worden aangemerkt als in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels. Dit brengt mee dat de Vogelrichtlijn ook op deze exemplaren van toepassing is.
Uit de hiervoor weergegeven rechtspraak van het Hof volgt dat artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn de Lidstaten niet de vrijheid biedt een beleidsmatige keuze te maken om voor de Dwerggans geen speciale beschermingszones aan te wijzen. Deze bepaling voorziet niet in de mogelijkheid onderscheid te maken naar de mate van genetische zuiverheid van de betrokken vogels. Evenmin kan de verlegging van de trekroute van de Dwergganzen door menselijk toedoen een reden vormen niet tot aanwijzing van een SBZ over te gaan.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de vermelding van de Dwerggans op Bijlage I van de richtlijn noopt tot onderzoek of voor die soort een SBZ moet worden aangewezen. Nu verweerder de Dwerggans niet heeft betrokken bij zijn inventarisatie ten behoeve van de aanwijzing van speciale beschermingszones, kan niet worden beoordeeld of het gebied dat in deze zaak aan de orde is, één van de vijf belangrijkste gebieden of één van de zogeheten 1% gebieden betreft. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid”.
2.3. De Afdeling stelt vast dat verweerder aan het thans bestreden besluit geen inventarisatie en onderzoek met betrekking tot de Dwerggans ten grondslag heeft gelegd. Hetgeen verweerder heeft gesteld omtrent de voorgeschiedenis met betrekking tot de herintroductie van de Dwerggans en de genetische zuiverheid van de exemplaren die jaarlijks in Nederland verblijven, vormt geen rechtvaardiging voor het afzien van inventarisatie en onderzoek. De Afdeling verwijst in dit verband naar de hiervoor aangehaalde overwegingen in haar uitspraak van 17 maart 2004. De jurisprudentie van het Hof leidt niet tot een ander oordeel. Hetgeen verweerder heeft overwogen over het ontbreken van dit gebied op de lijsten van belangrijke vogelgebieden IBA 1989 en 1994 (‘Inventory of Important Bird Areas in the European Community’), kan geen grond vormen om inventarisatie en onderzoek met betrekking tot de in het gebied “De Abtskolk-De Putten” aanwezige exemplaren van de Dwerggans, zowel geringde als ongeringde, achterwege te laten. Daarbij is van belang dat gelet op de jurisprudentie van de Afdeling aan deze lijsten geen dwingende betekenis toekomt. Niet uitgesloten is dat ook uit andere onderzoeken kan blijken dat de vogelkundige waarden van het gebied aanwijzing als SBZ rechtvaardigen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2001, 200001861/1, JM 2002/46). Hetgeen verweerder, onder verwijzing naar het verslag van de vergadering van de Vogelrichtlijncommissie van 5 oktober 1999 en de brief van de Europese Commissie van 18 maart 2004, heeft gesteld omtrent de onzekerheid die in wetenschappelijke kringen bestaat over zowel lopende als nog te nemen beschermingsacties voor de Dwerggans, had voor verweerder te meer aanleiding moeten zijn inventarisatie en onderzoek met betrekking tot de Dwerggans in het onderhavige gebied uit te voeren alvorens een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen.
2.4. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen zowel in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als met de eis dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat verweerder alvorens een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen gehouden is inventarisatie en onderzoek uit te voeren met betrekking tot de Dwerggans in het gebied “De Abtskolk-De Putten”, acht de Afdeling geen termen aanwezig gevolg te geven aan het accessoire verzoek van appellante. De Afdeling ziet wel aanleiding om als ordemaatregel, ter bescherming van het gebied als leefgebied voor de Dwerggans, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de hierna volgende voorlopige voorziening te treffen.
2.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 7 september 2004;
III. treft de voorlopige voorziening dat verweerder het gebied "De Abtskolk-De Putten" behandelt als ware het aangemerkt als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn ten behoeve van de Dwerggans, zulks tot zes weken na de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
IV. wijst het meer of anders gevorderde af;
V. veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2004
12.