Uitspraak
200400379/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Kennemer Woonfederatie”, gevestigd te Heemskerk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 december 2003 in het geding tussen:
appellante
en
het bestuur van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 29 oktober 2002 heeft het bestuur van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het bestuur) aan de stichting “Stichting Woonfederatie Heemskerk” (hierna: Woonfederatie Heemskerk) een bijdrageheffing projectsteun 2002 als bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet van € 18.540,00 en aan de stichting “Stichting Kennemer Wooncombinatie” (hierna: Kennemer Wooncombinatie) een bijdrageheffing projectsteun 2002 van € 99.420,00 opgelegd.
Bij besluit van 25 februari 2003 heeft het bestuur het daartegen door appellante als rechtsopvolgster van voormelde stichtingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 januari 2003 heeft het bestuur een verzoek van appellante om kwijtschelding van voormelde bijdrageheffingen afgewezen.
Bij besluit van 8 mei 2003 heeft het bestuur het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 december 2003, verzonden op 4 december 2003, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 25 februari 2003 en 8 mei 2003 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 februari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 12 maart 2004 heeft het bestuur van antwoord gediend.
Bij brief van 22 juli 2004 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Bij brief van 7 september 2004 heeft het bestuur nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.P. Antonisse, gemachtigde, en het bestuur, vertegenwoordigd door dr. E.M.D.J. Peeters, werkzaam bij het Centraal Fonds voor de Volkhuisvesting, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Met betrekking tot de vaststelling van de bijdrageheffing
2.1. Ingevolge artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet is elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, over dat kalenderjaar een bijdrage aan het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het fonds) verschuldigd. Het fonds bepaalt de hoogte van de bijdrage volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften. Het besluit tot bepaling van de hoogte van de bijdrage behoeft instemming van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister).
Ingevolge artikel 71f, eerste lid, van de Woningwet, voorzover hier van belang, stelt het fonds jaarlijks voor 1 november een begroting vast voor het volgende kalenderjaar. De begroting wordt niet vastgesteld dan nadat de minister daarmee heeft ingestemd.
Blijkens het besluit van 23 oktober 2001 (Stb. 2001, 500), houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van enkele onderdelen van de wet van 2 december 1999 tot wijziging van, voorzover hier van belang, de Woningwet, zijn voormelde bepalingen inwerking getreden op 5 november 2001.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het BCFV) – de algemene maatregel van bestuur bedoeld in artikel 71e van de Woningwet – verstrekt het fonds op hun aanvraag aan toegelaten instellingen subsidie ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden welke door die toegelaten instellingen in het belang van de volkshuisvesting worden gevoerd.
Ingevolge artikel 7, aanhef en onder d, van het BCFV bevatten de beleidsregels die het bestuur op grond van het BCFV kan vaststellen de termijn waarbinnen de hoogte van de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, door het fonds moet zijn bepaald, de termijn waarbinnen de hoogte van die bijdrage door het fonds aan de toegelaten instellingen moet zijn bekendgemaakt, en de termijn vanaf het tijdstip van bekendmaking waarbinnen die bijdrage door de toegelaten instellingen aan het fonds moet zijn betaald, met dien verstande dat de hoogte van het totaal aan bijdragen op hetzelfde tijdstip moet zijn bepaald als waarop de begroting, bedoeld in artikel 71f, eerste lid, van de Woningwet, is vastgesteld.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van het BCFV bestaat de bijdrage als bedoeld in voormeld artikel 71e, tweede lid, onder meer uit een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie als bedoeld in artikel 2.
Ingevolge het vierde lid stelt het fonds ten behoeve van de bepaling van de hoogte van het bedrag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, vast:
a. indien het weerstandsvermogen van een toegelaten instelling 20 procent of meer van het balanstotaal in het jaar voorafgaand aan het bijdragejaar bedraagt: een bedrag per woongelegenheid, dan wel
b. indien het weerstandsvermogen van een toegelaten instelling minder dan 20 procent van het balanstotaal in het jaar voorafgaand aan het bijdragejaar bedraagt: een bedrag per woongelegenheid, dat lager is dan het bedrag, bedoeld in onderdeel a.
Ingevolge het vijfde lid bepaalt het fonds de hoogte van het bedrag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, door met elkaar te vermenigvuldigen:
a. het aantal woongelegenheden dat de toegelaten instelling op 31 december van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bijdrage verschuldigd is in eigendom of in beheer had volgens de vermelding daarvan in aanhangsel D van bijlage II bij het Besluit beheer sociale-huursector, en
b. het betrokken in het vierde lid, onderdeel a of b, bedoelde bedrag.
Ingevolge artikel IV van het besluit van 11 juni 2001 (Stb. 2000, 280) tot wijziging van het Besluit beheer sociale huursector en het BCFV (hierna: het wijzigingsbesluit) wordt, in afwijking van artikel 7, aanhef en onder d, van het besluit, zoals dit komt te luiden na inwerkingtreding van dit besluit, wat het kalenderjaar 2001 betreft in de beleidsregels opgenomen dat:
a. het fonds de hoogte van de bijdrage als bedoeld in artikel 71e, tweede lid van de Woningwet bepaalt binnen vier weken na de inwerkingtreding van dit besluit;
b. het fonds de hoogte van de bijdrage binnen acht weken na de bepaling daarvan bekend maakt aan de toegelaten instellingen, bedoeld in artikel 70 van Pro de Woningwet, en
c. die toegelaten instellingen die bijdragen binnen vier weken na de bekendmaking daarvan aan het fonds te betalen.
2.2. Bij besluiten van 29 oktober 2002 heeft het bestuur aan de rechtsvoorgangsters van appellante een bijdrageheffing projectsteun voor het kalenderjaar 2002 opgelegd. Het bestuur heeft de hoogte van het heffingsbedrag op grond van artikel 9 van Pro het BCFV, gebaseerd op de gegevens over 2001 die de rechtsvoorgangsters van appellante aan het bestuur hebben verstrekt. Het bestuur heeft hun verzocht de bijdrage voor 1 december 2002 te betalen.
2.3. Appellante betoogt – samengevat weergegeven – dat aan de besluitvorming die leidde tot de vaststelling van de bijdrageheffing projectsteun 2002 voor appellante een aantal formele gebreken kleeft, waardoor de bijdrageheffing 2002 niet kon worden opgelegd.
2.3.1. Dit betoog slaagt niet. De bevoegdheid van het bestuur aan de rechtsvoorgangsters van appellante een bijdrageheffing projectsteun voor het jaar 2002 op te leggen vloeit rechtstreeks voort uit artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de bijdrageheffing niet in overeenstemming met deze bepaling is opgelegd. Voorzover de besluitvorming die leidde tot de vaststelling van de bijdrageheffing niet geheel in overeenstemming is met de in artikel 71f van de Woningwet en de in artikel 7 van Pro het BCFV neergelegde procedures en tijdstippen met betrekking tot de instemming van de minister met de vaststelling van de begroting en de goedkeuring van de hoogte van de bijdrageheffing door de minister, is dit een gevolg van de inwerkingtreding van de desbetreffende bepalingen van de Woningwet op 5 november 2001. Nu de minister op een later tijdstip alsnog heeft ingestemd met de vaststelling van de begroting en ook de hoogte van de bijdrageheffing heeft goedgekeurd, kan niet worden staande gehouden dat appellante hierdoor in haar belangen is geschaad. Dat het bestuur geen gebruik heeft gemaakt van de overgangsregeling als bedoeld in artikel IV van het wijzigingsbesluit om een heffing over 2001 op te leggen, doet, anders dan appellante meent, niet af aan zijn bevoegdheid een heffing over 2002 op te leggen.
2.4. Appellante betoogt dat de rechtbank haar stelling, dat de voor haar rechtsvoorgangster Kennemer Wooncombinatie vastgestelde bijdrage een punitieve sanctie is, ten onrechte heeft verworpen. Dit betoog faalt. Een bijdrageheffing als hier aan de orde is naar haar aard geen sanctie. Dat aan toegelaten instellingen met een weerstandsvermogen groter dan 20% van het balanstotaal in het jaar voorafgaand aan de bijdrageheffing ingevolge voormeld artikel 9, vierde lid, van het BCFV, een hogere bijdrage wordt opgelegd dan aan instellingen met een weerstandvermogen kleiner dan 20% van het balanstotaal, maakt dat niet anders. Deze tariefsdifferentiatie beoogt slechts instellingen met een groot weerstandsvermogen te prikkelen om op vrijwillige basis te komen tot een gelijkmatiger verdeling van gelden tussen de toegelaten instellingen.
2.5. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 25 februari 2003 in strijd is met het redelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert zij aan dat de bijdrageheffing over meerdere jaren had moeten worden gespreid, omdat zij door de heffing in het jaar 2002 onevenredig wordt benadeeld, nu haar rechtsvoorgangster Kennemer Wooncombinatie slechts in dat jaar een weerstandsvermogen had groter dan 20% van het balanstotaal en voorts omdat appellante door een overschrijding van de weerstandsvermogensgrens met slechts 0,25% een bijdrage heeft moeten betalen die 400% hoger lag dan wanneer zij die grens niet had overschreden en ten slotte omdat op het moment van bijdrageheffing van de projectsteun reeds bekend was dat van het totaal aan opgelegde bijdragen (geschat op € 35 miljoen) slechts voor € 4,5 miljoen aan projectsteun zou worden verleend en de heffing over 2003 nihil zou bedragen.
2.5.1. Vast staat dat de voor het jaar 2002 opgelegde heffing aan de rechtsvoorgangster van appellante (Kennemer Wooncombinatie) ongunstig uitvalt omdat juist in het daarvoor geldende peiljaar 2001 sprake was van een weerstandsvermogen van meer dan 20% van het balanstotaal, terwijl dat in 2002 na de fusie van Kennemer Wooncombinatie met Woonfederatie Heemskerk niet meer het geval is. Dat moet worden uitgegaan van gegevens uit het jaar voorafgaand aan het bijdragejaar is evenwel voorgeschreven in artikel 9 van Pro het BCFV. Daaraan mocht het bestuur niet voorbij gaan. De verhouding tussen het hoge en het lage tarief valt voorts gelet op het daarmee beoogde – hiervoor weergegeven – doel niet als onredelijk aan te aan te merken. Dat het bestuur ervoor heeft gekozen de bijdrageheffing voor het jaar 2003 op nihil te stellen, maakt ook niet dat om die reden de heffing in 2002 kennelijk onredelijk is. De rechtbank is dan ook terecht tot de slotsom gekomen dat er geen grond is voor het oordeel dat de bijdragen ten onrechte zijn opgelegd of te hoog of anderszins onjuist zijn vastgesteld.
Met betrekking tot de kwijtschelding
2.6. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van het BCFV kan het fonds op verzoek van een toegelaten instelling het gedeelte van de op grond van artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet door die instelling verschuldigde bijdrage, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, kwijtschelden, indien naar het oordeel van het fonds de betrokken toegelaten instelling aannemelijk heeft gemaakt dat zij in aanzienlijke mate heeft bijgedragen aan werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting die door andere toegelaten instellingen worden verricht, of dat zij in aanzienlijke mate werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting ten behoeve van andere toegelaten instellingen heeft verricht.
Volgens de ter zake door het fonds vastgestelde beleidsregel, neergelegd in paragraaf 5.4 van de Beleidsregels 2002, voorzover hier van belang, moet, om in aanmerking te komen voor kwijtschelding van de heffing van projectsteun, er in het jaar voorafgaande aan het heffingsjaar een financieel kwantificeerbare bijdrage zijn verleend of een financieel kwantificeerbare bijdrage zijn aangegaan ten behoeve van een door een collega-corporatie uit te voeren volkshuisvestelijke opgave of project(en), waarbij dient te worden aangetoond dat genoemde opgave of project zonder deze steun niet tot stand zou zijn gekomen. Onder een financiële bijdrage wordt onder meer verstaan een fusie van een corporatie met een corporatie die is ingedeeld in categorie D, C en B3 bij de jaarlijkse financiële beoordeling door het fonds.
2.7. Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan haar rechtsvoorgangster Kennemer Wooncombinatie kwijtschelding van de bijdrage had moeten worden verleend omdat deze heeft bijgedragen aan werkzaamheden in de volkshuisvesting door de fusie medio 2002 met de stichting Woonfederatie Heemskerk.
2.7.1. Het betoog faalt. Niet in geschil is, dat beide rechtsvoorgangsters van appellante corporaties waren ingedeeld in categorie A. De rechtbank heeft terecht overwogen dat blijkens paragraaf 5.4 van de Beleidsregels 2002 slechts een fusie met een corporatie die is ingedeeld in categorie D, C en B3 wordt aangemerkt als een financiële bijdrage. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het bestuur in de fusie tussen Kennemer Wooncombinatie en Woonfederatie Heemskerk terecht geen grond heeft gevonden voor kwijtschelding van de bijdrage. Niet is gebleken van enige bijzondere omstandigheid die het bestuur noopte van deze beleidsregel af te wijken. De enkele omstandigheid dat na de fusie het weerstandsvermogen is gedaald tot onder de 20% van het balanstotaal is daartoe onvoldoende.
Voorzover appellante op enige andere grond meent aanspraak te kunnen maken op kwijtschelding van de bijdrage, faalt het betoog evenzeer. Appellante heeft bij haar verzoek om kwijtschelding, noch in bezwaar of beroep op enigerlei wijze de door haar gestelde financieel kwantificeerbare bijdrage die haar rechtsvoorgangster Kennemer Wooncombinatie zou hebben geleverd, onderbouwd. Het was aan appellante om aannemelijk te maken dat sprake was van een financieel kwantificeerbare bijdrage. Het betoog dat de beleidsregels 2002 met de publicatie ervan in de Staatscourant van 18 december 2001 te laat zijn bekendgemaakt om van invloed te zijn op de wijze waarop Kennemer Wooncombinatie steun verleende aan arme corporaties, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het bestuur het verzoek om kwijtschelding terecht heeft afgewezen.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.R. Winter, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Winter w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
47-362.