Uitspraak
200406679/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Bewonersgroep Tegen Vliegoverlast", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2001, no. DGL/L 01.421852, heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, met toepassing van artikel 27 van Pro de Luchtvaartwet (hierna: Lvw), gelezen in samenhang met artikel 24 van Pro de Lvw, het luchtvaartterrein Rotterdam Airport aangewezen (hierna: het A-besluit).
Tegen dit besluit zijn bezwaren als bedoeld in artikel 7:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingediend.
Bij besluit van 25 november 2002, no. DGL/02.422157, heeft verweerder beslist op deze bezwaren, waarbij hij het A-besluit ongewijzigd heeft gehandhaafd.
De Afdeling heeft het besluit van 25 november 2002 bij uitspraak van 10 maart 2004, no.
200300437/1, gedeeltelijk vernietigd.
200300437/1, gedeeltelijk vernietigd.
Bij besluit van 22 juni 2004 heeft verweerder, voorzover nodig, opnieuw beslist over de bezwaren. Hierbij heeft hij het A-besluit gedeeltelijk gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 9 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P.H. de Bruin, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Rus-Van der Velde, advocaat te Den Haag zijn verschenen. Voorts is Rotterdam Airport B.V., vertegenwoordigd door ir. S.M. van der Kleij, gemachtigde, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het A-besluit voorziet in een wijziging van het aanwijzingsbesluit ten aanzien van het luchtvaartterrein Rotterdam Airport van 13 november 1964 (Stcrt. 1964, 225 en 232, laatstelijk gewijzigd 28 maart 2000, Stcrt. 2000, 62). Bij dit besluit is het terrein aangewezen als luchtvaartterrein met kadastrale gegevens ten behoeve van het openbaar burgerluchtverkeer. Voorts bevatte het besluit een aantal summiere voorwaarden, onder andere met betrekking tot terbeschikkingstelling van lokalen en grond door de exploitant voor ondersteunende diensten. Het voorliggende A-besluit regelt het gebruik van het luchtvaartterrein en de vaststelling van de ingevolge de Lvw vereiste geluidszones. Het A-besluit heeft betrekking op:
- het gebruik van het luchtvaartterrein als “zakenluchthaven”;
- de vaststelling van een geluidszone met een grenswaarde van 35 Ke en met de geluidscontouren behorende bij de waarden 40, 45, 50, 55 en 65 Ke;
- de vaststelling van de geluidszone met een grenswaarde van 47 bkl en met een bijbehorende geluidscontour van 57 bkl;
- het nachtregime: in feite een nachtsluiting behoudens enkele uitzonderingen;
- het weren van lawaaiige vliegtuigen;
- het buiten gebruik stellen van de grasbanen;
- de handhaving van de zogenoemde kleine recreatieve luchtvaart op Rotterdam Airport.
2.2. Bij uitspraak van 10 maart 2004, no.
200300437/1, heeft de Afdeling, voorzover hier van belang, het besluit van verweerder van 25 november 2002 vernietigd voorzover het artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften in het A-besluit betreft. Hiertoe heeft de Afdeling het volgende overwogen:
200300437/1, heeft de Afdeling, voorzover hier van belang, het besluit van verweerder van 25 november 2002 vernietigd voorzover het artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften in het A-besluit betreft. Hiertoe heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"2.14. De Stichting Rotterdam Airport Taxi en anderen en Transavia Airlines C.V. hebben bezwaar tegen de extensieregeling die is opgenomen in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften van het A-besluit voorzover deze alleen geldt voor geregelde vluchten. Transavia Airlines C.V. meent dat verweerders door het maken van onderscheid tussen geregelde (lijndiensten) en ongeregelde vluchten (charters) hebben gehandeld in strijd met artikel 10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8, tweede lid, van de Verordening (EEG), no. 2408/92, van de Raad van de Europese Unie van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PbEG L 240) (hierna: de Verordening).
De Bewonersgroep Tegen Vliegoverlast meent dat het aantal vliegbewegingen van de nachtvluchten als gevolg van de in artikel 9 genoemde Pro extensieregeling van het gestelde in artikel 7 van Pro de voorschriften van het A-besluit beperkt moet worden, aangezien dit voorschrift frequent nachtverkeer mogelijk maakt.
2.14.1. De Afdeling overweegt dat artikel 7 van Pro de voorschriften van het A-besluit de openingstijden van het luchtvaartterrein regelt. In artikel 9 van Pro deze voorschriften is aangegeven onder welke omstandigheden artikel 7 niet Pro van toepassing is. Het is de Afdeling niet gebleken dat de in dit voorschrift genoemde omstandigheden zich zodanig vaak zullen voordoen dat sprake zal zijn van structureel nachtverkeer.
Gelet hierop hebben verweerders in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien om het maximum aantal nachtvluchten op te nemen in het A-besluit.
2.14.2. Verder overweegt de Afdeling dat artikel 8, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat de uitoefening van vervoersrechten is onderworpen aan de bekendgemaakte communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften betreffende de veiligheid, de bescherming van het milieu en de toewijzing van “slots”.
2.14.3. De Afdeling stelt vast dat de nachtsluiting, waarvan de extensieregeling die is opgenomen in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften van het A-besluit deel uitmaakt, een maatregel is als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Verordening.
2.14.4. Bij de uitleg van artikel 8, tweede lid, van de Verordening moet niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
De eerste, tweede en negentiende overweging van de Verordening luiden:
”overwegende dat met het oog op de totstandbrenging van de interne markt in de loop van een periode die op 31 december 1992 eindigt, overeenkomstig artikel 8A van het Verdrag, dienstig is een luchtvervoerbeleid te verwezenlijken”;
”overwegende dat de interne markt een ruimte omvat zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd”;
”overwegende dat het dienstig is alle met de markttoegang verband houdende vraagstukken in dezelfde verordening te behandelen”.
Uit deze overwegingen van de Verordening blijkt dat de Verordening met name tot doel heeft voor de luchtvervoerssector de toepassingsvoorwaarden vast te stellen betreffende het in het bijzonder in de artikelen 49 en 51 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap neergelegde beginsel van het vrij verrichten van diensten, zodat alle met de markttoegang verband houdende vraagstukken in dezelfde verordening worden behandeld. Nationale maatregelen die worden getroffen in het kader van artikel 8, tweede lid, van de Verordening mogen niet in strijd komen met andere bepalingen van de Verordening, alsmede niet in strijd met het Verdrag en met de algemene (ongeschreven) beginselen van Gemeenschapsrecht, zoals het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
De nachtsluiting, waarvan de extensieregeling deel uitmaakt, is een maatregel als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Verordening.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders het onderscheid tussen geregelde en ongeregelde vluchten wat betreft de extensieregeling aangebracht in verband met de wens van de exploitant van het luchtvaartterrein om het luchtvaartterrein met name open te stellen voor zakelijk luchtverkeer. Omdat het geregelde verkeer het meest wordt getroffen door de nachtsluiting, met name de vluchten aan de dagrandperiode, is gekozen om alleen deze vluchten onder de extensieregeling te laten vallen. Niet-geregelde vluchten zijn met name chartervluchten en zijn niet gebonden aan bepaalde vertrektijden, volgens verweerders. Voorzover verweerders het gemaakte onderscheid rechtvaardigen met een beroep op de bescherming van het milieu overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat als gevolg van geregelde vluchten aanzienlijk minder geluidsoverlast is te verwachten dan van niet-geregelde vluchten.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerders, in het licht van de Verordening, niet afdoende hebben gemotiveerd op welke gronden het onderscheid tussen geregelde en ongeregelde vluchten een gerechtvaardigde maatregel is in het kader van artikel 8, tweede lid, van de Verordening. Zij hebben in zoverre gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het beroep van de Stichting Rotterdam Airport Taxi en anderen en Transavia Airlines C.V. is op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover daarbij artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften van het A-besluit ongewijzigd is gehandhaafd.
Aangezien het bestreden besluit op dit punt op grondslag van het beroep van de Stichting Rotterdam Airport Taxi en anderen en Transavia Airlines C.V. in aanmerking komt voor vernietiging, is het beroep van de Bewonersgroep Tegen Vliegoverlast voorzover dat zich keert tegen hetzelfde onderdeel van het bestreden besluit eveneens gegrond."
2.3. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder bij het bestreden besluit opnieuw beslist op de bezwaren wat betreft artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften van het A-besluit. Hij heeft de bezwaren hiertegen gegrond verklaard en het A-besluit aangepast in die zin dat in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften van het A-besluit het onderscheid tussen geregelde en ongeregelde vluchten is komen te vervallen. Hij meent dat het onderscheid een niet gerechtvaardigde maatregel is in het kader van de Verordening. Verder stelt hij dat een extensieregel van belang is voor vluchten in het geval zich onverwacht vertragende omstandigheden voordoen en voor een bedrijfszekere exploitatie van de luchthaven. Gezien de omstandigheid dat het opnemen van de ongeregelde vluchten binnen de extensieregel slechts 10 extra vluchten per jaar met zich brengt, heeft verweerder een groter belang toegekend aan het belang van het behoud van de extensieregeling dan aan het belang van de omgeving van de luchthaven.
2.4. Appellante kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij stelt dat verweerder ten onrechte doet voorkomen dat de Afdeling heeft overwogen dat het maken van onderscheid tussen geregelde en ongeregelde vluchten in strijd is met de Verordening. Zij voert voorts aan dat door het vervallen van het onderscheid tussen geregelde en ongeregelde vluchten de mogelijkheid wordt geschapen voor starts en landingen met luchtvaartuigen niet zijnde hoofdstuk 2-vliegtuigen en hoofdstuk 3-vliegtuigen tussen 23.00 en 24.00 uur, waardoor artikel 7 van Pro de voorschriften van het A-besluit een dode letter is geworden. Daarnaast stelt appellante dat de wijziging in het A-besluit niet wordt gedragen door de argumenten en dat de gevolgen van de wijziging verstrekkender zijn dan door verweerder wordt beoogd.
2.5. De Afdeling stelt voorop dat verweerder, anders dan appellante meent, in het bestreden besluit er niet van is uitgegaan dat uit voornoemde uitspraak volgt dat het onderscheid tussen geregelde en ongeregelde vluchten een niet gerechtvaardigde maatregel is als bedoeld in de Verordening. In het bestreden besluit heeft verweerder in reactie op voornoemde uitspraak gesteld dat niet kan worden vastgesteld dat ongeregelde vluchten een zwaardere belasting voor het milieu vormen dan geregelde vluchten. Niet is gebleken dat dit onjuist is. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het onderscheid in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de voorschriften van het A-besluit tussen geregelde en ongeregelde vluchten wat betreft het milieu een niet gerechtvaardigde maatregel is in het kader van de Verordening. In zoverre heeft verweerder, onder verwijzing naar overweging 2.2., voldaan aan voornoemde uitspraak.
2.5.1. Wat betreft de overige bezwaren van appellante overweegt de Afdeling dat de nachtsluiting van het luchtvaartterrein onder meer is neergelegd in artikel 7, onder b, van de voorschriften van het A-besluit. In dit artikel is bepaald dat het gebruik of het doen of laten gebruiken van het luchtvaartterrein verboden is in de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur plaatselijke tijd voor starts en landingen met luchtvaartuigen, niet zijnde hoofdstuk 2-vliegtuigen en hoofdstuk 3-vliegtuigen. In artikel 9, tweede lid, onder b en c, wordt aangegeven onder welke omstandigheden artikel 7, onder b, niet van toepassing is. In voornoemde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het haar niet is gebleken dat de in dit voorschrift genoemde omstandigheden zich zodanig vaak zullen voordoen dat sprake zal zijn van structureel nachtverkeer. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding hier thans anders over te denken. Zij acht hierbij van belang dat de extensieregeling weliswaar ten gevolge van het bestreden besluit enigszins is verruimd, doch dat de verruiming slechts ziet op ongeregelde vluchten en dat het blijkens de stukken slechts gaat om ongeveer 10 extra vluchten per jaar. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit aantal vluchten onjuist is. Onder deze omstandigheden heeft verweerder een groter belang kunnen hechten aan het behoud van de extensieregeling dan aan het belang van de omgeving van de luchthaven die wordt geconfronteerd met 10 extra vluchten per jaar.
2.5.2. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
178-409.