Uitspraak
200308754/1, 200308755/1 en 200308756/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 28 oktober 2003 heeft verweerder de aan appellanten verleende vergunningen krachtens de Grondwaterwet voor het onttrekken van grondwater krachtens artikel 24, eerste lid, van die wet ingetrokken. Deze besluiten zijn op 12 november 2003 ter inzage gelegd.
Tegen deze besluiten hebben appellanten afzonderlijk beroep ingesteld. Deze beroepen zijn tijdig bij de Raad van State ingekomen.
Bij brief van 29 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 29 oktober 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M.A. de Oude, advocaat te Zoetermeer, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen en mr. E.A.W. Driest, advocaten te Amsterdam, en Ph. Visser, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de naamloze vennootschap ”Hydron Flevoland N.V.” (hierna: Hydron) als partij gehoord, vertegenwoordigd door drs. T.S. Neuman, R. Kollen en R. Langenakker, gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellant sub 1 de beroepsgrond inzake het intrekken van zijn vergunning voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van het doel beregening, ingetrokken.
2.2. De onderhavige vergunningen hebben betrekking op het onttrekken van zoet grondwater uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland. Dit grondwater wordt onttrokken ten behoeve van de gebruiksdoelen veedrenking, bedrijfshygiëne en beregening. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de vergunningen ingetrokken per 1 mei 2005.
2.3. In artikel 24, eerste lid, van de Grondwaterwet is, voorzover hier van belang, bepaald dat gedeputeerde staten uit eigen beweging de vergunning geheel of gedeeltelijk kunnen intrekken, indien blijkt van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking in haar geheel dan wel gedeeltelijk niet langer toelaatbaar wordt geacht.
In artikel 14, derde lid, van de Grondwaterwet is, voorover hier relevant, bepaald dat bij het intrekken van de vergunning rekening wordt gehouden met de in het artikel 7 van Pro de Wet op de waterhuishouding bedoelde plan.
In artikel 7, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is bepaald dat provinciale staten een provinciaal plan vaststellen, waarin de hoofdlijnen ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven. Voorts is bepaald dat daarbij rekening wordt gehouden met de in artikel 3 bedoelde Pro nota.
In artikel 3, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is bepaald dat de Minister van Verkeer en Waterstaat tezamen met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voorzover het aangelegenheden betreft die mede tot zijn verantwoordelijkheid behoren, een nota vaststellen, waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de landelijke waterhuishouding te voeren beleid zijn aangegeven.
2.4. Bij beantwoording van de vraag of sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking in haar geheel dan wel gedeeltelijk niet langer toelaatbaar is, komt het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid toe. Indien er aanleiding bestaat de onttrekking niet langer toelaatbaar te achten, kan de vergunning geheel dan wel gedeeltelijk worden ingetrokken. Het bestuursorgaan komt daarbij beleidsvrijheid toe.
2.5. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat in de onderhavige gevallen sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwater betrokken belangen de onttrekkingen ten behoeve van de gebruiksdoelen veedrenking en bedrijfshygiëne niet langer toelaatbaar zijn. Zij bestrijden dat het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is voor de onderhavige onttrekkingen. Zij wijzen erop dat het leidingwater dat door Hydron aan hen wordt geleverd ook uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland afkomstig is. Naar zij stellen komt hetzelfde grondwater nu dus via een omweg bij hen terecht. Zij betogen verder dat onvoldoende is gegarandeerd dat Hydron aan de totale vraag naar leidingwater kan voldoen.
2.5.1. Verweerder stelt dat hij in 1983 het beleid heeft ingezet om het zoete grondwater in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland, vanwege de goede kwaliteit en de beperkte beschikbaarheid, primair te reserveren voor de meest hoogwaardige toepassing, te weten de openbare drinkwatervoorziening. Hij stelt dat dit beleid is geformaliseerd in het Grondwaterplan Flevoland van 1 oktober 1987, is gecontinueerd in het Waterhuishoudingsplan Flevoland 1994-1998 en nader is geconcretiseerd in het Omgevingsplan Flevoland van 2 november 2000 (hierna: het Omgevingsplan). De onderhavige onttrekkingen zijn volgens hem in strijd met dit beleid.
Hij wijst erop dat de onderhavige vergunningen in 1997 in strijd met zijn beleid zijn verleend. Hij stelt dat destijds tot vergunningverlening is overgegaan, omdat er nog onvoldoende inzicht was in de beschikbaarheid van alternatieven voor de onderhavige onttrekkingen en hij om die reden van mening was dat implementatie van het beleid nog niet was aangewezen. In de desbetreffende besluiten tot vergunningverlening was wel aangegeven dat er naar verwachting binnen vijf jaar voldoende inzicht in de beschikbaarheid van alternatieven zou zijn en dat de vergunningen zouden worden ingetrokken indien er een geschikt alternatief voorhanden is, aldus verweerder.
Hij stelt dat tussen 1996 en 2002 verschillende alternatievenstudies zijn uitgevoerd. In dit verband wijst hij onder meer op de uitkomsten van een studie die zijn neergelegd in het rapport “Alternatieven onttrekkingen 3e wvp: uitwerking van alternatieven op bedrijfsniveau voor grondwateronttrekkingen van agrarische bedrijven uit het derde watervoerend pakket; Zuidelijk Flevoland” van juli 2002 van DHV Milieu en Infrastructuur B.V. Uit dit rapport blijkt volgens hem onder meer dat voor de onttrekkingen ten behoeve van de doelen veedrenking en bedrijfshygiëne het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is. Dit leidingwater kan door Hydron via een buffertank dan wel via een continu aansluiting op het distributienet worden geleverd, aldus verweerder. Hij wijst erop dat Hydron een wettelijke plicht heeft om leidingwater te leveren aan de gebruikers binnen zijn distributienet en dat Hydron heeft verklaard, al dan niet middels verzwaring van het distributienet, aan deze plicht te kunnen en zullen voldoen.
Hij stelt zich op het standpunt dat de onderhavige onttrekkingen niet langer toelaatbaar zijn, aangezien er voor deze onttrekkingen thans een geschikt alternatief voorhanden is. Hij wijst erop dat hij de vergunningen niet per direct heeft ingetrokken, maar dat hij in de bestreden besluiten een begunstigingstermijn heeft opgenomen die appellanten de ruimte biedt om mogelijk maatregelen te treffen om op het gebruik van leidingwater over te stappen. Ter zitting heeft hij overigens verklaard dat hoewel deze begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, door hem niet handhavend zal worden opgetreden tot een redelijke termijn na de openbaarmaking van de onderhavige uitspraak.
2.5.2. De Afdeling overweegt naar aanleiding van het vorenstaande als volgt.
2.5.3. Bij zijn besluitvorming heeft verweerder het Omgevingsplan tot uitgangspunt genomen. Blijkens dit plan komt op grote diepte in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland zoet grondwater voor. In het plan is bepaald dat dit grondwater, vanwege de kwaliteit en beperkte beschikbaarheid, als strategische voorraad moet worden beschouwd, dat de kwantiteit en kwaliteit van dit grondwater duurzaam moeten worden beschermd en dat van dit grondwater zo effectief mogelijk gebruik moet worden gemaakt waarbij verspilling van dit water wordt voorkomen. In het Omgevingsplan is voor de toepassing van dit grondwater een prioriteitsvolgorde opgenomen. Blijkens het plan moet dit grondwater primair voor het meest hoogwaardige doel, te weten de openbare drinkwatervoorziening, worden gereserveerd. Dit beleid van verweerder acht de Afdeling niet onredelijk. De onderhavige vergunningen zijn in strijd met dit beleid. Op grond van deze vergunningen wordt immers ten behoeve van agrarische doeleinden grondwater onttrokken uit dit derde watervoerend pakket.
2.5.4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit onderzoek is gebleken dat er een geschikt alternatief voor de onttrekkingen ten behoeve van de doelen veedrenking en bedrijfshygiëne voorhanden is, te weten het gebruik van leidingwater. Appellanten betwijfelen of het gebruik van leidingwater in hun geval een geschikt alternatief is. Volgens hen is onvoldoende gegarandeerd dat dit leidingwater door Hydron kan worden geleverd.
Het is de Afdeling gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat Hydron niet aan de totale vraag naar leidingwater zou kunnen voldoen. Niet gebleken is dat Hydron haar wettelijke plicht om leidingwater aan de gebruikers binnen haar distributienet te leveren in het verleden niet is nagekomen. Verder wordt geen reden gezien om aan te nemen dat Hydron deze plicht in de toekomst niet zou kunnen nakomen. Hydron heeft meerdere malen, onder meer ter zitting, verklaard dat zij aan deze plicht kan en zal voldoen. Onder meer heeft zij in dit verband gesteld dat indien de agrariërs in het gebied Zuidelijk Flevoland die evenals appellanten als gevolg van besluitvorming van verweerder op het gebruik van leidingwater zullen zijn aangewezen massaal kiezen voor de levering van leidingwater via een continu aansluiting op het distributienet, zij - teneinde aan de vraag naar leidingwater te kunnen voldoen - een nieuwe leiding vanuit het winstation Fledite zal aanleggen en het distributienet langs een deel van de Slingerweg zal verzwaren. Ter zitting is gebleken dat Hydron thans bij deze groep agrariërs heeft gepeild of zij al dan niet voor deze optie kiezen, zodat zij indien nodig deze maatregelen tijdig kan treffen.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van leidingwater in de onderhavige gevallen een geschikt alternatief is voor het onttrekken van grondwater.
2.5.5. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het leidingwater dat door Hydron aan appellanten zal worden geleverd afkomstig van diverse pompstations. Dit leidingwater bestaat, anders dan appellanten stellen, niet uitsluitend uit grondwater afkomstig uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland, maar voorts voor een aanmerkelijk deel uit water gewonnen uit geïnfiltreerd oppervlaktewater. Stappen appellanten als gevolg van de bestreden besluiten op het gebruik van leidingwater over, dan zal deze laatste hoeveelheid water derhalve niet meer ten behoeve van agrarische doeleinden uit het eerdergenoemde derde watervoerend pakket behoeven te worden onttrokken. Het als gevolg van de bestreden besluiten bespaarde grondwater uit het derde watervoerend pakket kan dan, zoals verweerder beoogt, voor de openbare drinkwatervoorziening worden gereserveerd.
De kans op vervuiling van het zoete grondwater uit het derde watervoerend pakket is groter naarmate er meer pompputten aanwezig zijn. Als gevolg van de bestreden besluiten wordt het aantal pompputten beperkt. Met de onderhavige besluiten beoogt verweerder te bewerkstellingen dat het grondwater uit dit pakket uitsluitend door Hydron wordt onttrokken. Hydron is gespecialiseerd in het aanleggen van pompputten en het onttrekken van grondwater. De Afdeling is van oordeel dat de kans op vervuiling van het grondwater door deze aspecten wordt verkleind. Verder komt de omstandigheid dat dit grondwater uitsluitend door Hydron wordt onttrokken ten goede aan de controle op de onttrekkingen.
De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de bestreden besluiten passen in het door verweerder vastgestelde beleid. De kwantiteit en de kwaliteit van het grondwater van het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland worden immers duurzaam beschermd en meer grondwater uit dit pakket kan worden gereserveerd voor het meest hoogwaardige doel, te weten de openbare drinkwatervoorziening.
2.5.6. Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling derhalve tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de onderhavige gevallen sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekkingen ten behoeve van de doelen veedrenking en bedrijfshygiëne niet langer toelaatbaar zijn.
2.6. Appellanten betogen dat zij als gevolg van de bestreden besluiten onevenredig grote investeringen moeten doen.
2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellanten al geruime tijd ervan op de hoogte waren dat hun vergunningen zouden worden ingetrokken en dat zij in een alternatieve watervoorziening zouden moeten investeren. Volgens hem hadden appellanten hierop moeten anticiperen en in hun bedrijfsvoering rekening moeten houden met deze investering. Hij wijst er verder op dat Hydron bereid is appellanten deels tegemoet te komen in de kosten die samenhangen met het gebruik van leidingwater. De kosten die appellanten moeten dragen, acht hij niet onredelijk hoog.
2.6.2. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het overgrote deel van de agrariërs in Flevoland al jaren op het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden aangewezen. Deze agrariërs betalen dus reeds jaren voor het gebruik van water. Het feit dat appellanten voor het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden moeten gaan betalen, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor in geval van appellanten het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden in vergelijking met andere agrarische gebruikers bijzonder hoge kosten met zich brengt.
In hetgeen appellanten ten aanzien van de kosten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de vergunningen niet heeft kunnen intrekken.
2.7. Appellanten betogen dat verweerder de schade moet vergoeden die zij lijden als gevolg van de bestreden besluiten.
2.7.1. In artikel 41, eerste lid, van de Grondwaterwet is, voorzover hier relevant, bepaald dat indien de houder van een vergunning door gehele of gedeeltelijke intrekking van zijn vergunning schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, gedeputeerde staten hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toekennen.
2.7.2. Deze beroepsgrond van appellanten kan niet worden beoordeeld in het kader van de onderhavige procedure. Appellanten moeten, indien zij naar zij stellen schade lijden als gevolg van de bestreden besluiten, bij verweerder een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 41, eerste lid, van de Grondwaterwet indienen. Op dergelijke verzoeken moet verweerder separate besluiten nemen. De onderhavige besluiten zijn niet (mede) besluiten op grond van artikel 41, eerste lid, van de Grondwaterwet.
2.8. De beroepen zijn ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.S.N. Nasrullah-Oemar, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Nasrullah-Oemar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
404.