Uitspraak
200402713/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2003, kenmerk DGWM/2003/9835, heeft verweerder aan appellante vier lasten onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsommen zijn vastgesteld op: a. € 1.250,00 per keer dat in de dagperiode van 07.00 uur tot 19.00 uur het equivalente geluidniveau veroorzaakt door de inrichting ter plaatse van de buiten het industrieterrein gelegen woningen (de molenwoning, de boerderij en de woonwijk) meer bedraagt dan 45 dB(A) (tijdens het beladen van een schip is een equivalent geluidniveau van 55 dB(A), betrokken op de gehele laadtijd, toelaatbaar), met een maximum van € 25.000,00; b. € 250,00 per keer dat onverminderd het bepaalde onder a bij normale bedrijfsomstandigheden kortstondige verhogingen van het geluidniveau (Lmax gemeten in de meterstand ‘fast’) op vorengenoemde plaatsen in de dagperiode van 07.00 uur tot 19.00 uur, meer bedragen dan 75 dB(A), waarbij per dag maximaal € 1.250,00 kan worden verbeurd en in totaal maximaal € 25.000,00; c. € 1.250,00 per keer dat de kranen hun ladingen eerst lossen zonder dat de gebezigde poliepgrijper en/of magneet op de stort (hetzij in de schaar, in een auto, in een schip of op het terrein) is gebracht (lossen vrijwel zonder valhoogte), met een maximum van € 25.000,00; d. € 1.250,00 per keer dat in de avond- en nachtperiode (tussen 19.00 uur en 07.00 uur) alsmede op zondagen en algemeen erkende feestdagen op of in de inrichting wordt gewerkt, met een maximum van € 25.000,00. De begunstigingstermijn is gesteld op één week.
Bij besluit van 17 februari 2004, verzonden op 19 februari 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 29 april 2004.
Bij brief van 16 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, [gemachtigde] en E. Huizinga, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.R.H. Lutjes en ing. J. Smits, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn daar het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen aan den Rijn, vertegenwoordigd door ing. E. de Groot en ing. R. Bergkamp, ambtenaren van de gemeente, alsmede [belanghebbende] en anderen, van wie [belanghebbende] in persoon, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom heeft betrekking op een inrichting voor het opslaan, overslaan en bewerken van oud ijzer, gereinigde oude olietanks, oude metalen, autowrakken, kabelafval, oud papier en loodaccu’s.
2.2. Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.3. Appellante kan zich er niet mee verenigen dat verweerder in het bestreden besluit haar bezwaren tegen het besluit van 5 augustus 2003 ongegrond heeft verklaard. Zij stelt onder meer dat verweerder haar voorafgaand aan het besluit van 5 augustus 2003 ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijzen naar voren te brengen. Zij is van mening dat tussen de brief van verweerder van 28 februari 2003, waarin hij haar op de hoogte heeft gebracht van zijn voornemen om handhavende maatregelen te treffen, en het besluit van 5 augustus 2003, te veel tijd is verstreken.
2.3.1. Verweerder heeft appellante in voornoemde brief van 28 februari 2003 op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht in de gelegenheid gesteld om met betrekking tot het voornemen om handhavende maatregelen te treffen, haar zienswijze kenbaar te maken. Bij brief van 13 maart 2003 heeft appellante van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het betoog van appellante dat zij ten onrechte niet is gehoord, mist derhalve feitelijke grondslag. Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder appellante voorafgaand aan het besluit van 5 augustus 2003 opnieuw had moeten horen.
2.4. Appellante stelt dat verweerder niet bevoegd was om handhavend op te treden. In de eerste plaats voert zij daartoe aan dat zij ten tijde van het nemen van het besluit van 5 augustus 2003 beschikte over een nog geldige vergunning. Zij betoogt dat met het nemen van het besluit van 5 januari 1994 tot wijziging van de vergunning van 3 februari 1993 de looptijd van de onderliggende vergunning is verlengd en dat verweerder door het nemen van zijn besluit van 10 februari 2003, waarin hij de vergunning van 3 februari 1993 heeft gewijzigd, er blijk van heeft gegeven dit standpunt te onderschrijven.
In de tweede plaats voert appellante aan, voor het geval wordt geoordeeld dat de vergunning wel is vervallen op 3 februari 2003, dat verweerder niet bevoegd is voorschriften te handhaven die verbonden zijn aan een vervallen milieuvergunning. Voorts voert appellante aan dat in strijd met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een besluit tot oplegging van lasten onder dwangsom van eerdere datum van kracht is met dezelfde strekking als het besluit van 5 augustus 2003, waarvan de maximumbedragen nog niet zijn verbeurd. Appellante stelt ook dat niet is aangetoond dat met betrekking tot de lasten onder a en d van het bestreden besluit overtredingen hebben plaatsgevonden; volgens appellante is niet geconstateerd dat de onder a opgenomen grenswaarden voor het equivalente geluidniveau zijn overschreden en dat de inrichting in werking is geweest in de avond- en nachtperiode of op zondagen en algemeen erkende feestdagen.
2.5. Zoals de Voorzitter reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 14 oktober 2003, in zaak
200305331/1, is de vergunning van 3 februari 1993 verleend voor een periode van tien jaar en is deze inmiddels van rechtswege komen te vervallen. De Afdeling overweegt dat het van kracht zijn van een besluit tot oplegging van dwangsommen vanwege het overtreden van voorschriften verbonden aan de voormelde vergunning er niet aan in de weg staat dat thans wordt gehandhaafd wegens het zonder vergunning in werking zijn van de inrichting. Nu gebleken is dat de inrichting ten tijde van het nemen van het besluit van 5 augustus 2003 zonder vergunning krachtens de Wet milieubeheer in werking was, was verweerder bevoegd handhavende maatregelen te treffen. Dat verweerder vervolgens partieel van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, doet er niet aan af dat de grondslag om te handhaven daarin is gelegen dat de inrichting zonder vergunning in werking was en dat deze omstandigheid de bevoegdheid gaf om (partieel) te handhaven.
200305331/1, is de vergunning van 3 februari 1993 verleend voor een periode van tien jaar en is deze inmiddels van rechtswege komen te vervallen. De Afdeling overweegt dat het van kracht zijn van een besluit tot oplegging van dwangsommen vanwege het overtreden van voorschriften verbonden aan de voormelde vergunning er niet aan in de weg staat dat thans wordt gehandhaafd wegens het zonder vergunning in werking zijn van de inrichting. Nu gebleken is dat de inrichting ten tijde van het nemen van het besluit van 5 augustus 2003 zonder vergunning krachtens de Wet milieubeheer in werking was, was verweerder bevoegd handhavende maatregelen te treffen. Dat verweerder vervolgens partieel van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, doet er niet aan af dat de grondslag om te handhaven daarin is gelegen dat de inrichting zonder vergunning in werking was en dat deze omstandigheid de bevoegdheid gaf om (partieel) te handhaven.
2.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7. Appellante is van mening dat verweerder had moeten afzien van handhaving omdat op 9 juli 2003 een ontvankelijke aanvraag is ingediend en verweerder bij besluit van 22 maart 2004 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer heeft verleend. Voorts betoogt appellante dat verweerder in plaats van het nemen van een besluit tot handhaving een gedoogbesluit had moeten nemen.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat sprake is van partiële handhaving. De lasten in het bestreden besluit houden niet in dat de inrichting in het geheel niet in werking mag zijn. Door partieel te handhaven stelt verweerder voorwaarden aan het in werking zijn van de inrichting zonder vergunning. De redenering van appellante dat van handhaving had moeten worden afgezien omdat de overtredingen waar de lasten op zien binnen afzienbare tijd zouden worden gelegaliseerd, kan de Afdeling niet volgen. Op geen moment voor het nemen van het bestreden besluit heeft het ernaar uitgezien dat de inrichting, ook wanneer ten behoeve daarvan een nieuwe vergunning zou worden verleend, zonder deze voorwaarden in werking zou kunnen zijn. Ten slotte valt niet in te zien dat verweerder zoals appellante stelt, misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden door geen gedoogbesluit te nemen maar wel te handhaven.
2.8. Voorzover appellante betoogt dat de begunstigingstermijn te kort is overweegt de Afdeling als volgt. De opgelegde lasten komen overeen met de voorschriften 8.1, 8.2, 8.4 en 8.5 bij de vergunning van 3 februari 1993. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voldoen aan deze lasten een zodanige wijziging in haar bedrijfsvoering vereiste dat deze niet binnen één week kon worden gerealiseerd.
2.9. Appellante is van mening dat de dwangsombedragen te hoog zijn.
Verweerder betoogt dat hij in aanmerking heeft genomen dat de dwangsom een prikkel moet vormen om de overtreding te beëindigen of verdere overtreding te voorkomen. Voorts heeft verweerder het te verwachten economisch voordeel voor appellante betrokken bij het bepalen van de hoogte en de zwaarte van de bij de overtreding geschonden belangen.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.10. Het beroep is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
255-441.