Uitspraak
200403485/1.
Datum uitspraak: 15 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur U.A., gevestigd te Yerseke,
appellante,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2002 heeft verweerder een verzoek van appellante om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het opvissen van maximaal 200.000 mosselton mosselzaad op mosselbanken in zeven concreet bepaalde gebieden gelegen in het litoraal van het staatsnatuurmonument de Waddenzee en van het staatsnatuurmonument Noord-Friesland Buitendijks in het najaar van 2002 afgewezen.
Bij besluit van 16 maart 2004, verzonden op 17 maart 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 26 april 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 juni 2004.
Bij brief van 29 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, drs. M.R. van Stralen en J.M.M. Kouwenhoven, allen ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 8 juni 1994, no. G01.91.0001, AB 1995, 25, is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
2.2. Op 18 mei 1981 zijn grote delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij beschikking van 17 november 1993 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument ("Waddenzee II"). De toelichting bij de aanwijzingsbeschikking van 17 november 1993 vervangt die uit 1981, en maakt als zodanig derhalve deel uit van beide aanwijzingsbesluiten.
Op 24 juli 1986 is een groot deel van het gebied Noord-Friesland Buitendijks aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij beschikking van 13 september 1988 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van het gebied aangewezen als staatsnatuurmonument.
2.3. Bij brief van 7 augustus 2002, aangevuld bij brief van 17 september 2002, heeft appellante een aanvraag gedaan om verlening van een vergunning voor het opvissen van uiteindelijk maximaal 200.000 mosselton mosselzaad op mosselbanken in zeven concreet bepaalde gebieden gelegen in het litoraal van de staatsnatuurmonumenten de Waddenzee en Noord-Friesland Buitendijks in het najaar van 2002. Het betreft de gebieden Kromme Balg, Abt-midden, Abt-west, Zuidoostlauwers-noord, Robbengat-zuid, Paesens en Friesche Wad-west.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de weigering deze vergunning te verlenen, ongegrond verklaard.
2.4. De Afdeling stelt vast dat appellante ter zitting het bezwaar dat verweerder niet tijdig op haar aanvraag heeft beslist, heeft ingetrokken.
2.5. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd heeft gehandeld met zijn beleid dat is neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij Kustwateren 1999-2003 (hierna: het Beleidsbesluit) en zij heeft in het verlengde daarvan de argumenten waarop verweerder de afwijzing van haar verzoek om een vergunning heeft gebaseerd, betwist. Voorts stelt appellante dat het duurzame visserij betreft, nu het mosselzaad elders in de Waddenzee ter kweek wordt gedeponeerd op bestaande mosselpercelen. Dit is naar haar mening niet alleen in het voordeel van de visserij, maar ook in dat van de Eidereenden.
2.5.1. Op 21 januari 1993 is de regeringsbeslissing Structuurnota Zee- en kustvisserij “Vissen naar evenwicht” (hierna: de Structuurnota) aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het beleid in de Structuurnota, die deels de uitwerking van het beleid van de Planologische Kernbeslissing Waddenzee bevat, is gericht op het beperken van de visserij ten behoeve van het herstel van bepaalde bodembiotopen (mossel- en kokkelbanken en zeegrasvelden) en het veilig stellen van een deel van het voedselbestand voor vogels. In de Structuurnota is beleid geformuleerd voor de schelpdiervisserij in de Waddenzee en Oosterschelde voor de jaren 1993-2003. Het beleid richt zich in zogeheten “normale” jaren op het lokale herstel van bodembiotopen. Voor de Waddenzee ligt daarbij het accent bij het herstel van mosselbanken op platen, nabij wantijen en nabij geulen. Bepaalde gebieden in de Waddenzee worden permanent gesloten voor de mosselzaadvisserij. In zogeheten “voedselarme” jaren wordt bovendien een bepaalde hoeveelheid schelpdieren als voedsel voor vogels gereserveerd.
2.5.2. Naar aanleiding van de uitkomsten van een tussentijdse evaluatie van de Structuurnota over de periode 1993-1997 (EVA I) heeft verweerder het Beleidsbesluit als genoemd in overweging 2.5. vastgesteld. Hierin heeft verweerder zijn visie neergelegd op het beleid voor de schelpdiervisserij dat hij wil voeren in de periode 1999-2003, de zogeheten tweede fase. Uit het Beleidsbesluit blijkt dat bij de evaluatie naar voren is gekomen dat het herstel van stabiele mosselbanken als gevolg van natuurlijke omstandigheden is achtergebleven bij de verwachtingen. Dit terwijl inzetten op het herstel van stabiele mosselbanken de meest effectieve weg lijkt om op middellange termijn de beide beleidsdoelen voor de kustvisserij (behoud en herstel van natuurlijke biotopen en voorkomen van voedselgebrek) te realiseren. Vervolgens vermeldt het Beleidsbesluit dat de hoofdlijn van het beleid van verweerder gehandhaafd blijft en dat de resultaten van de evaluatie geen aanleiding geven om de uitgangspunten van het in de eerste fase gevoerde beleid aan te passen maar dat ontwikkelingen zoals met betrekking tot (onder meer) het geringe herstel van het areaal stabiele mosselbanken in de Waddenzee en voortschrijdend inzicht in het ecosysteem van de Waddenzee, nopen tot aanscherping van bepaalde maatregelen. Een versterkte inzet op herstel van een voldoende groot areaal mosselbanken wordt noodzakelijk geacht.
Het beleid is er blijkens paragraaf 6.2. van het Beleidsbesluit op gericht rechtstreekse schade door de mosselzaadvisserij aan stabiele mosselbanken te voorkomen. In de tweede fase zullen voorwaarden voor het ontstaan van 2000-4000 hectare stabiele mosselbanken langs twee lijnen worden gecreëerd. Enerzijds worden gebieden gesloten voor visserij. De oppervlakte van deze gebieden moet ruimte bieden voor het ontstaan van 2000 hectare stabiele mosselbanken. Voor een deel kan deze 2000 hectare verwacht worden in de permanent gesloten gebieden, maar daarnaast is het nodig via de beheersplannen aanvullende kansrijke gebieden te sluiten. Anderzijds zal in de rest van de Waddenzee de visserij zodanig plaatsvinden dat de vorming van mosselbanken zo weinig mogelijk verstoring ondervindt en dat bestaande en zich ontwikkelende mosselbanken worden gevrijwaard van visserij.
2.5.3. In paragraaf 6.2.1. van het Beleidsbesluit is vermeld dat het beleid om mosselzaadvisserij op de platen zoveel mogelijk te vermijden zoals nu vastgelegd in het beheersplan 1993-1998, moet worden gecontinueerd. Dit moet worden aangevuld met een meer onderbouwde keuze van kansrijke gebieden die door de mosselzaadvisserij moeten worden ontzien of zelfs helemaal niet zullen worden bevist. In paragraaf 7.1. van het Beleidsbesluit staat voorts het volgende. De mosselzaadsector vist primair in het permanent onder water staande deel van de Waddenzee, het sublitoraal. Deze visserij was tot nu toe vrij. In het beheersplan zal worden vastgelegd dat de aanvoer van mosselzaad beperkt zal worden tot een driejaarsgemiddelde van 650.000 mosselton, hetgeen voldoende moet zijn voor een streefproductie van 1.000.000 mosselton. Voorts is volgens deze paragraaf nieuw dat niet op de platen gevist zal worden indien in het sublitoraal meer dan 400.000 mosselton visbaar is, een hoeveelheid die nodig is om de continuïteit van de bedrijfstak te verzekeren. Mocht er op de platen gevist worden dan zal 10% van de droogvallende platen die het meest kansrijk zijn voor het ontstaan van oude mosselbanken, niet worden opengesteld.
2.5.4. Dit beleid acht de Afdeling niet onredelijk.
2.5.5. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat mosselbanken een waardevolle biotoop vormen. Jonge mosselen worden gegeten door Meeuwen en Kanoetstrandlopers, oudere mosselen door Eidereenden en Scholeksters. Daarnaast leven op en rond de mosselbanken allerlei andere vogelsoorten, die leven van andere diersoorten in en tussen de mosselbulten, en in de slikkige bodem daaromheen. Mosselbanken op de droogvallende platen zijn dan ook de ornithologisch rijkste gebieden van de Waddenzee.
Daarnaast vormen mosselbanken, mede doordat zij in vergelijking met kokkelbestanden beter bestand zijn tegen vorst, een relatief stabiele voedselbron voor de vogels. Het doen afnemen van mosselbanken, dan wel het beschadigen daarvan, is een activiteit die schadelijk is voor de natuur van de Waddenzee. Dit is voor verweerder een reden om als uitgangspunt te nemen dat terughoudend wordt omgegaan met het verlenen van vergunningen in het kader van de Natuurbeschermingswet voor het opvissen van mosselzaad op de platen.
2.5.6. In het bestreden besluit heeft verweerder voorts gesteld dat in het najaar van 2002 in het sublitoraal minder dan 400.000 mosselton mosselzaad opvisbaar aanwezig was. Op grond van het beleid was het daarom in beginsel mogelijk om het vissen van mosselzaad op de aangegeven platen toe te laten.
Uit onderzoek van het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek is evenwel gebleken dat alle plaatsen waarvoor de vergunning is gevraagd uit eenjarige mosselbanken (zaadval van de zomer van 2001) bestonden en dat de hoeveelheid nieuw zaad (van zaadval van de zomer van 2002) nihil was. Nieuwe banken waren niet aangetroffen. De aanwezige banken hadden indertijd al enkele stormen doorstaan. Verweerder heeft vervolgens gesteld dat het eerste stormseizoen voor de overlevingskans van een mossel(zaad)bank het meest belangrijk is. Heeft een mossel(zaad)bank dit doorstaan, dan is de kans groot dat zij ook de volgende winter overleeft. Verweerder heeft dergelijke concentraties mosselen aangemerkt als zich ontwikkelende mosselbanken en acht de kans reëel dat deze uitgroeien tot voor het natuurlijk milieu van de Waddenzee zo belangrijke stabiele mosselbanken. Daaraan doet volgens verweerder niet af dat dergelijke zich ontwikkelende mosselbanken na verloop van tijd kunnen verdwijnen onder invloed van natuurlijke processen in de Waddenzee, zoals stormen.
Omdat het beleid inhoudt dat bestaande en zich ontwikkelende mosselbanken worden gevrijwaard van visserij en het naar de mening van verweerder ten minste ging om zich ontwikkelende mosselbanken, acht verweerder zijn besluit niet in strijd met het beleid.
2.5.7. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 14 mei 2003, (
200202993/1) heeft overwogen, volgt uit het beleid, zoals opgenomen in paragraaf 7.1. van het Beleidsbesluit, geen aanspraak voor appellante dat zij, als in het sublitoraal minder dan 400.000 mosselton opvisbaar aanwezig is, onder alle omstandigheden op de platen naar mosselzaad kan vissen. Gelet op de overige onderdelen van het schelpdiervisserijbeleid, waaruit het belang van stabiele mosselbanken voor de voedselvoorziening voor vogels blijkt, en de omstandigheden van dit geval is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid de vergunning heeft kunnen weigeren. Zij neemt hierbij in aanmerking dat niet vaststaat wanneer een concentratie mosselen moet worden aangemerkt als een zich ontwikkelende of stabiele mosselbank. Onderzoek hiernaar in het kader van de evaluatie van de tweede fase, 1999-2003, (EVA II), heeft niet tot een duidelijke uitkomst geleid. Desondanks heeft verweerder de voor hem beschikbare informatie kunnen aanmerken als voldoende basis voor zijn conclusie dat de concentraties van mossels in de gebieden die in de vergunningaanvraag zijn genoemd kunnen uitgroeien tot stabiele mosselbanken.
200202993/1) heeft overwogen, volgt uit het beleid, zoals opgenomen in paragraaf 7.1. van het Beleidsbesluit, geen aanspraak voor appellante dat zij, als in het sublitoraal minder dan 400.000 mosselton opvisbaar aanwezig is, onder alle omstandigheden op de platen naar mosselzaad kan vissen. Gelet op de overige onderdelen van het schelpdiervisserijbeleid, waaruit het belang van stabiele mosselbanken voor de voedselvoorziening voor vogels blijkt, en de omstandigheden van dit geval is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid de vergunning heeft kunnen weigeren. Zij neemt hierbij in aanmerking dat niet vaststaat wanneer een concentratie mosselen moet worden aangemerkt als een zich ontwikkelende of stabiele mosselbank. Onderzoek hiernaar in het kader van de evaluatie van de tweede fase, 1999-2003, (EVA II), heeft niet tot een duidelijke uitkomst geleid. Desondanks heeft verweerder de voor hem beschikbare informatie kunnen aanmerken als voldoende basis voor zijn conclusie dat de concentraties van mossels in de gebieden die in de vergunningaanvraag zijn genoemd kunnen uitgroeien tot stabiele mosselbanken.
2.6. Voorzover appellante voorts heeft aangevoerd dat het duurzame visserij betreft, nu niet alleen de visserij, maar ook de Eidereenden daar uiteindelijk voordeel bij hebben, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het mosselzaad wordt opgevist en elders in de Waddenzee wordt gekweekt met als doel later mossels op te vissen. Het enkele feit dat niet is uitgesloten dat Eidereenden ook foerageren op kweekplaatsen in de Waddenzee, betekent echter niet dat Eidereenden met de verplaatsing van het mosselzaad beter af zijn ten opzichte van de situatie dat het mosselzaad niet wordt verplaatst.
2.7. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit kunnen komen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2004
12-449.