Uitspraak
200402015/1.
Datum uitspraak: 8 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaatsen],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Solvay Pharmaceuticals B.V.", gevestigd te Weesp,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam IJssel, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn). Bij besluit van 25 april 2003 (Stcrt. 19 mei 2003, nr. 95) is voorgaand besluit gewijzigd, omdat daarbij wezenlijke delen van de leefgebieden van diverse vogelsoorten niet in de aanwijzing waren opgenomen.
Bij besluit van 30 januari 2004 heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 10 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2004, appellante sub 2 bij faxbericht van 10 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellant sub 3 bij faxbericht van 11 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellant sub 3 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 7 april 2004.
Bij brief van 1 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2004, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door C.J.A.M. Segeren, gemachtigde, appellant sub 3, vertegenwoordigd door mr. H.J. Kastein, advocaat te Leusden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonisse en drs. E.R. Osieck, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
Appellante sub 2 is met bericht van verhindering niet verschenen.
2. Overwegingen
Juridisch kader
2.1. Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.1.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.1.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
2.2. Het gebied IJssel ligt in de provincies Gelderland en Overijssel en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Arnhem, Rheden, Brummen, Voorst, Epe, Heerde, Hattem, Kampen, Westervoort, Angerlo, Doesburg, Steenderen, Zutphen, Gorssel, Deventer, Olst-Wijhe en Zwolle. Het gebied bestaat uit uiterwaarden van de rivier de IJssel en beslaat een oppervlakte van ongeveer 9.285 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer, Vereniging Natuurmonumenten en het Geldersch Landschap.
Formele bezwaren tegen de aanwijzing
2.3. Appellanten sub 1 en sub 3 hebben aangevoerd dat verweerder het besluit van 30 januari 2004 in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel zoals bepaald in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht heeft genomen, omdat de door hen ingebrachte bezwaren onjuist zijn weergegeven of behandeld.
Uit de stukken blijkt dat alle door appellanten sub 1 en sub 3 ingebrachte bezwaren tegen het aanwijzingsbesluit in de beslissing op bezwaar zijn behandeld.
De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder het besluit van 30 januari 2004 in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht heeft genomen.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.4. Appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, deskundigheid van de zogenoemde Commissie Vogelrichtlijn onder voorzitterschap van dr. A.B.J. Sepers, (agrarische) bedrijfsvoering, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.4.1. Bij uitspraak van 19 maart 2003 (
200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak).
200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak).
2.4.2. In aanvulling op de in de voornoemde uitspraak besproken beroepsgronden overweegt de Afdeling thans het volgende.
Anders dan ten tijde van het bestreden besluit in de voornoemde uitspraak inzake de SBZ Haringvliet, is ten tijde van het thans voorliggend bestreden besluit de Flora- en faunawet in werking getreden.
Gelet hierop overweegt de Afdeling, anders dan in de genoemde uitspraak in de overwegingen 2.6.1. en 2.8.2., thans als volgt.
Appellanten sub 1 en sub 3 voeren aan schade te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het met de aanwijzing samenhangende jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van de Flora- en faunawet. Daarbij hebben appellanten sub 1 de aard en de omvang van deze schade echter niet nader geconcretiseerd. Appellant sub 3, die agrariër is in het als SBZ aangewezen gebied, voert aan € 30.000,00 inkomensschade en vermogensschade - ongeveer 10% tot 15% van zijn gehele vermogen - te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit.
De Afdeling overweegt dat noch als gevolg van het jachtverbod - nog afgezien van de vraag of in verband hiermee schade optreedt als gevolg van het aanwijzingsbesluit - noch in het algemeen is gebleken van zodanig ernstige schade dat verweerder het bestreden aanwijzingsbesluit niet op zorgvuldige wijze had kunnen nemen zonder zich vooraf de belangen van appellanten sub 1 en sub 3 op dit punt aan te trekken. Zij betrekt hierbij tevens de mogelijkheid voor appellanten om nadat het aanwijzingsbesluit rechtskracht heeft gekregen en daadwerkelijk van schade als gevolg daarvan is gebleken, zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om schadevergoeding.
Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten sub 1 en sub 3 in zoverre ongegrond.
2.4.3. In hetgeen appellant sub 3 in de voorliggende procedure overigens heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding met betrekking tot de algemene bezwaren tegen de aanwijzing van het gebied IJssel als SBZ tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor met betrekking tot de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord. Gelet hierop is het beroep van appellant sub 3 in zoverre ongegrond.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.5. Appellante sub 2 heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de gebieden ten noorden en ten zuiden van haar bedrijfsvestiging mede heeft aangewezen als meest geschikt gebied als bedoeld in de Vogelrichtlijn. Zij meent dat de wijzigings- en uitbreidingsmogelijkheden van haar bedrijf door de aanwijzing worden beperkt.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat Vogelrichtlijngebieden alleen geselecteerd mogen worden op grond van vogelkundige criteria. Bij de begrenzing is uitgegaan van landschapsecologische eenheden en de biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten. Bestaande bebouwingen (inclusief erven en tuinen) en verhardingen maken om die reden geen deel uit van de SBZ. Een bufferzone rondom plaatsen als in geding heeft verweerder niet nodig geacht, omdat dat naar zijn mening niet het belang van de vogels dient.
2.5.2. Zoals de Afdeling in genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld ziet zij geen aanleiding de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om wat betreft de gronden rond haar bedrijf thans tot een ander oordeel te komen. Slechts ornithologische en daarmee samenhangende landschapsecologische overwegingen mogen bij de begrenzing worden gehanteerd. De biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten spelen hierbij een grote rol. Bestaande bebouwingen en verhardingen maken geen deel uit van een SBZ.
De wens van appellante om een ruimere zone of een dergelijke zone rond haar bedrijf is kennelijk ingegeven door – niet-ornitholigische -bedrijfsbelangen.
Gelet op hetgeen de Afdeling in haar meergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen, bestaat evenwel geen ruimte om deze belangen te betrekken in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. De mogelijkheid van uitbreiding of intensivering van bedrijfsactiviteiten in de toekomst komt eerst aan de orde bij de concrete toepassing van de voor die activiteiten geldende regelgeving.
De door appellante gestelde wijzigings- en uitbreidingsmogelijkheden van haar bedrijf kunnen niet in de weg staan aan de aanwijzing van die gebieden die daarvoor kwalificeren.
2.6. Appellant sub 3 stelt dat het gebied IJssel, waarin zijn boerderij ligt, ten onrechte als SBZ is aangewezen, omdat verweerder de grondslag van deze aanwijzing onvoldoende heeft aangetoond.
2.6.1. Zoals hiervoor overwogen zijn de Lidstaten verplicht alle gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als SBZ aan te wijzen. Dit brengt mee dat, wanneer het gebied kwalificeert als SBZ door de aanwezigheid van bepaalde vogelwaarden, het gebied als zodanig dient te worden aangewezen. Zoals hiervoor overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten. Daarnaast heeft de Afdeling in meergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 geoordeeld dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij bij de aanwijzing van een SBZ de juiste selectiecriteria heeft gehanteerd en dat zij geen aanleiding ziet de cijfermatige onderbouwing van de aanwijzingsbeslissingen onvoldoende te achten. Uit de stukken blijkt dat de IJssel kwalificeert voor de soorten Kwartelkoning, IJsvogel, Kolgans, Kleine Zwaan, Wilde Zwaan Smient en Slobeend. Gelet hierop en al het voorgaande dient het gebied als SBZ te worden aangewezen. In hetgeen appellant sub 3 op dit punt heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit in zoverre onjuist te achten.
Hieraan kan niet afdoen de door appellanten sub 1 en sub 3 gemaakte vergelijking tussen het gebied de Havikerwaard en het gebied de Middelwaard, waar de gronden van appellant sub 3 liggen, waarbij zij stellen dat niet valt in te zien dat de Havikerwaard anders dan de Middelwaard buiten het in geding zijnde aangewezen gebied is gehouden.
Naar het oordeel van de Afdeling is echter niet gebleken dat de hoger dan de Middelwaard gelegen Havikerwaard in ornithologisch opzicht zodanig overeenkomt met de gronden waarop het beroep van appellanten sub 1 en sub 3 ziet, dat verweerder om deze reden deze gronden niet heeft kunnen aanwijzen.
2.7. Tenslotte heeft appellant sub 3 aangevoerd dat verweerder ten onrechte het verzoek om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar heeft afgewezen.
2.7.1. Ingevolge het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Bij het bestreden besluit is het primaire besluit van 24 maart 2000 en 25 april 2003 voorzover hier van belang niet herroepen. De kosten van appellant sub 3 in verband met de behandeling van het bezwaar komen dan ook niet voor vergoeding in aanmerking.
Het beroep van appellant sub 3 treft in zoverre geen doel.
2.8. Verweerder heeft met de aanwijzing van de IJssel als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4 van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2004
12-447.