Uitspraak
200400945/1, 200400943/1, 200400947/1, 200400949/1 en 200400950/1.
Datum uitspraak: 1 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de te onderscheiden uitspraken van de rechtbank Alkmaar van 23 december 2003 in de gedingen tussen:
1. [appellant sub 1]
2. [appellant sub 2]
3. [appellant sub 3]
4. [appellant sub 4]
5. [appellant sub 5], allen wonend te [woonplaats]
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
1. Procesverloop
Bij te onderscheiden besluiten van 29 mei 2002 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Staatssecretaris; thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten sub 1 tm sub 5] voor de periode van 1 juni 2002 tot en met 31 mei 2003 vergunningen als bedoeld in artikel 8 van Pro het Reglement voor de binnenvisserij 1985 verleend voor visserij in het IJsselmeer.
Bij besluiten van 21 en 25 november 2002 heeft de Staatssecretaris de daartegen door [appellanten sub 1 t/m 5] gemaakte bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de besluiten van 29 mei 2002 in stand gelaten.
Bij uitspraken van 23 december 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) de daartegen door [appellanten sub 1 t/m 5] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd en bepaald dat de Staatssecretaris nieuwe beslissingen op de bezwaren neemt, zulks met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraken heeft overwogen. Van deze uitspraken is de uitspraak in zaak no. 200400945/1 ten name van [appellant sub 1] aangehecht, die voor wat betreft de inhoud gelijk is aan de andere uitspraken.
Tegen deze uitspraken heeft appellant bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2004, hoger beroepen ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 16 maart 2004 hebben [appellanten sub 1 t/m 5] van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 6 september 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A. de Groot, ambtenaar van het ministerie, en [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 5], vertegenwoordigd door mr. M. Kroon, advocaat te Bovenkarspel, en [appellant sub 4] en [appellant sub 3] in persoon, bijgestaan door mr. Kroon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) luidt als volgt:
Iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft het recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Visserijwet) kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ten aanzien van het vissen in de wateren bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel d, regelen worden gesteld in het belang van de visserij in die wateren, de doelmatigheid daaronder begrepen.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, aanhef en onder a, van de Visserijwet wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming. Ter uitvoering van voormeld artikel is het Reglement voor de binnenvisserij 1985 (hierna: het Reglement) vastgesteld.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Reglement is het verboden te vissen in het IJsselmeer zonder voorzien te zijn van een vergunning van Onze Minister geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend.
Ingevolge artikel 12 van Pro het Reglement kunnen aan vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen, als bedoeld in de vorige artikelen voorschriften worden verbonden, kunnen zij onder beperkingen worden verleend en kunnen zij te allen tijde worden ingetrokken.
2.2. Aan de op 29 mei 2002 verleende vergunningen is, voorzover hier van belang, het voorschrift verbonden dat een staand net moet zijn voorzien van een door de Directie Visserij verstrekt zwart merk met een nummer uit de serie zoals vermeld in de bijlage bij de vergunning. Voorts is aan de vergunningen, voorzover hier van belang, het voorschrift verbonden dat tien nader in de vergunning aangeduide zwarte merken ingeleverd dienen te worden.
In de met de vergunningen meegezonden begeleidende brieven heeft de Staatssecretaris medegedeeld dat het onderscheid tussen monofil en nylon staande netten is komen te vervallen en dat het aantal staande netten is teruggebracht van 60 naar 50 netten per vergunning of een evenredig aantal daarvan, afhankelijk van het aantal netten waar de vergunning op zag.
2.3. De rechtbank heeft naar aanleiding van een door [appellanten sub 1 t/m 5] gedaan beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol geoordeeld dat zij niet in staat is te beoordelen of voldaan is aan het vereiste van een “fair balance” tussen het doel van het, ten opzichte van voorgaande jaren, terugdringen van het aantal staande netten en de nadelen die daaraan voor [appellanten sub 1 t/m 5] zijn verbonden. Zij heeft daartoe overwogen dat de Staatssecretaris niet duidelijk heeft gemaakt met welk doel hij tot het treffen van deze maatregel is overgegaan en voorts dat de Staatssecretaris geen onderzoek heeft verricht naar de aan deze maatregel verbonden nadelen voor [appellanten sub 1 t/m 5] Een en ander heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat de beslissingen op bezwaar in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn genomen.
2.4. Niet meer in geschil is het oordeel van de rechtbank dat het terugdringen van het aantal staande netten in de voorliggende gevallen een bij de wet voorziene regulering meebrengt als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Ook de Afdeling gaat daarvan uit.
De hoger beroepen van appellant zijn gericht tegen de overweging van de rechtbank dat onduidelijk is met welk doel de omstreden maatregel is genomen en voorts tegen de overweging dat, nu niet vast staat welke (financiële) gevolgen de maatregel met zich brengt, niet kan worden beoordeeld of is voldaan aan het vereiste van “fair balance” tussen het doel van de maatregel en de nadelen die daaraan voor [appellanten sub 1 t/m 5] zijn verbonden.
2.4.1. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat uit de beslissingen op bezwaar duidelijk blijkt dat met zijn beleid en besluitvorming twee doelen worden nagestreefd, te weten – zakelijk weergegeven – de verbetering van de visstand en de reductie van de vogelsterfte. Dit betoog slaagt. Blijkens de beslissingen op bezwaar is de Staatssecretaris bij de afgifte van de vergunningen voor een nieuwe periode tot beperking van het aantal merken per vergunning overgegaan ten behoeve van de in de beleidsnotitie “Nettenvisserij IJsselmeer, Voor vogels en vissen” (hierna: de beleidsnotitie) neergelegde doelstelling, inhoudende dat de visserij zodanig moet worden ingericht dat bevissing geen gevaar vormt voor het voortbestaan van schubvissoorten en de populaties watervogels in het IJsselmeergebied. Ten aanzien van deze concrete belangen is voorts, voorzover hier van belang, in de beleidsnotitie uiteengezet dat de maatregelen die daarin zijn voorgesteld tot doel hebben om de visstand in het IJsselmeer sterk te verbeteren en de vogelsterfte terug te dringen.
2.4.2. Met betrekking tot de grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende duidelijk was wat de gevolgen waren van de maatregel zodat niet kon worden beoordeeld of sprake was van een “fair balance” heeft appellant gesteld dat de gevolgen genoegzaam blijken uit de beslissingen op bezwaar. Daarin is gesteld dat de beperking gering is, namelijk een vermindering van 60 monofil en 80 nylon netten, niet tegelijk te gebruiken, naar 50 netten ongeacht de soort. Deze uiteenzetting bezien in het licht van hetgeen in de beleidsnotitie over de gevolgen van nettenreductie is vermeld, acht de Afdeling toereikend voor het standpunt van de Staatssecretaris bij de beslissingen op bezwaar dat de gevolgen van de maatregel beperkt zijn. Ook deze grieven van appellant slagen derhalve.
2.4.3. Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepen gegrond zijn en dat de aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd.
De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
2.5. Met betrekking tot de bij de beslissingen op bezwaar door de Staatssecretaris vermelde doelstelling van de maatregel overweegt de Afdeling dat zij [appellanten sub 1 t/m 5] niet kan volgen in hun stelling dat deze doelstelling beperkt was tot het terugbrengen van vogelsterfte. Voor die conclusie is, gegeven hetgeen daarover is vermeld in de beleidsnotitie, het beroep dat [appellanten sub 1 t/m 5] hebben gedaan op de brief van 25 september 2002, waarin vooral op de reductie van vogelsterfte is ingegaan, niet toereikend.
2.5.1. Voorts is aan de orde de vraag of sprake is van een “fair balance” tussen de op grond van evenvermeld doel, waarvan niet is betwist dat dit gerechtvaardigd is door het algemeen belang, zonder nadere financiële compensatie getroffen maatregel enerzijds en de nadelige gevolgen daarvan voor [appellanten sub 1 t/m 5] anderzijds. Deze vraag beantwoordt de Afdeling bevestigend. Daarbij is in aanmerking genomen dat het standpunt dat de Staatssecretaris bij de beslissingen op bezwaar heeft ingenomen en onderbouwd, te weten dat de gevolgen van de maatregel voor de vergunninghouders slechts beperkt zijn en dat er voor de betrokken vissers ook voordelen aan verbonden zijn, door [appellanten sub 1 t/m 5] niet overtuigend is weersproken.
Ook bestaat gelet op het vorenstaande geen grond om te oordelen dat de beslissingen op bezwaar in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb genomen zijn.
2.5.2. Het beroep van [appellanten sub 1 t/m 5] op het convenant van 2 november 2001, gesloten tussen de Vogelbescherming en de Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond IJsselmeer U.A., treft evenmin doel. Niet valt in te zien dat de Staatssecretaris, die geen partij was bij dit convenant, door zijn instemmende houding bij de totstandkoming van dit convenant een in rechte te honoreren verwachting heeft geschapen dat hij geen maatregelen zou treffen totdat de resultaten van hetgeen in dat convenant was afgesproken bekend waren.
2.6. Gelet op het voorgaande dienen de bij de rechtbank ingediende beroepen alsnog ongegrond te worden verklaard.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 23 december 2003, BELEI 03/35; BELEI 03/34; BELEI 03/36; BELEI 03/37 en BELEI 03/38;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Matulewicz
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2004
45-402.