Uitspraak
200404249/1.
Datum uitspraak: 1 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 april 2004 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2002 heeft de Staatssecretaris van Justitie een aanvraag van appellant om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
Bij besluit van 2 september 2002 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de minister) het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 8 april 2004, verzonden op 22 april 2004, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 21 mei 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 8 juni 2004 heeft de minister een reactie ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In de grieven I en II, bezien in onderlinge samenhang, betoogt appellant dat de rechtbank heeft miskend dat hij ten tijde van het bij haar bestreden besluit een verblijfsrecht aan het gemeenschapsrecht ontleende als economisch actief gemeenschapsonderdaan. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 27 september 1989 (zaak no. 9/88; Lopes da Veiga, Jurispr. 1989, p. 02989), aan dat hij door zijn werkzaamheden aan boord van Nederlandse zeeschepen de hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 39 - voorheen artikel 48 - van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) heeft verkregen en dat hij in het verlengde daarvan vanaf het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd op 20 juni 1997 aan Verordening 1251/70 het recht ontleent om in Nederland verblijf te houden. Ter toelichting van zijn betoog dat de rechtbank hem ten onrechte als economisch niet-actief heeft aangemerkt, wijst appellant er voorts op dat op de in 1993 aan hem verstrekte verblijfskaart niet de voor deze categorie voorgeschreven aantekening ‘Bij beroep op de publieke middelen vervalt het verblijfsrecht’ is geplaatst.
2.1.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 68/360/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Raad) van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en hun familie binnen de Gemeenschap (PbEG 1968, L 257, hierna: Richtlijn 68/360) kennen de lidstaten het recht van verblijf op hun grondgebied toe aan de in artikel 1 bedoelde personen die de in het derde lid genoemde documenten kunnen overleggen.
Ingevolge het tweede lid, voorzover thans van belang, wordt het recht van verblijf vastgesteld door de afgifte van een document, genoemd ‘verblijfskaart van een onderdaan van een lidstaat der EEG’.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, moet de verblijfskaart een geldigheidsduur hebben van ten minste vijf jaar, te rekenen vanaf de datum van afgifte, en zonder meer kunnen worden verlengd.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan de nog geldige verblijfskaart niet worden ingetrokken enkel op grond van het feit dat de werknemer niet langer tewerkgesteld is, doordat hij als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is, ofwel doordat hij onvrijwillig werkloos is en dit naar behoren is geconstateerd door de bevoegde dienst voor de arbeidsvoorziening.
Ingevolge het tweede lid, kan de geldigheidsduur van de verblijfskaart, indien de werknemer in de ontvangende staat sinds meer dan twaalf opeenvolgende maanden onvrijwillig werkloos is, bij de eerste verlenging worden beperkt tot een tijdvak dat niet minder dan twaalf maanden mag belopen.
2.1.2. In de nationale regelgeving, laatstelijk opgenomen in artikel 8.12, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, is evenbedoeld tijdvak steeds gesteld op een jaar.
2.1.3. Ingevolge artikel 1 van Verordening (EEG) 1251/70 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld (PbEG 1970, L 142, hierna: Verordening 1251/70), voorzover thans van belang, zijn de bepalingen van deze verordening van toepassing op de onderdanen van een lidstaat die als werknemer op het grondgebied van een andere lidstaat een betrekking hebben vervuld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, bezit de werknemer die, op het tijdstip dat hij zijn werkzaamheid staakt, de leeftijd heeft bereikt waarop overeenkomstig de wetgeving van die staat, aanspraak op ouderdomspensioen kan worden gemaakt en die ten minste gedurende de twaalf voorafgaande maanden in dat land een betrekking heeft vervuld en aldaar meer dan drie jaren voortdurend heeft gewoond, het recht om duurzaam verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, worden de perioden van onvrijwillige werkloosheid, die door de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening naar behoren zijn geconstateerd, en de perioden van afwezigheid als gevolg van ziekte of ongeval aangemerkt als perioden van tewerkstelling in de zin van artikel 2, eerste lid.
2.1.4. Volgens paragraaf B4/4.2.1.2 van de Vreemdelingencirculaire (oud), respectievelijk paragraaf B10/4.2.1.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000, voorzover thans van belang, wordt op het aan economisch niet-actieven te verstrekken verblijfsdocument de aantekening ‘Bij beroep op de publieke middelen vervalt het verblijfsrecht’ geplaatst.
2.1.5. Niet in geschil is dat appellant, geboren op 20 juni 1932, van Portugese nationaliteit is en dat hij in de periode van 1964 tot 30 april 1991 in dienst van Nederlandse werkgevers werkzaam is geweest aan boord van onder de Nederlandse vlag varende zeeschepen. Gedurende deze periode heeft appellant niet verzocht om verstrekking van een verblijfskaart, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van Richtlijn 68/360 en - thans - artikel 9 van de Vw 2000.
Na binnenkomst in Nederland op 1 augustus 1991 is aan appellant twee maal een vergunning tot verblijf voor een periode van zes maanden verleend en is hij op zijn verzoek op 2 november 1993 in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf als begunstigde EEG-onderdaan op de voet van artikel 94 van het Vreemdelingenbesluit (oud) met een geldigheidsduur van vijf jaar.
Vast staat dat appellant sedert zijn binnenkomst in Nederland geen economische activiteiten heeft ontplooid en dat hij op grond van zijn arbeidsverleden, na daarnaast aanvankelijk een uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering te hebben ontvangen, tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd een (vervolg-)uitkering krachtens de Werkloosheidswet heeft ontvangen. Evenzeer staat vast dat hij ten tijde van het besluit van 2 september 2002 naast zijn uitkering krachtens de Algemene Ouderdomswet tevens een (aanvullende) uitkering krachtens de Algemene bijstandswet ontving.
2.1.6. Op 1 januari 1986 zijn het op 12 juni 1985 te Lissabon en Madrid gesloten Verdrag betreffende de toetreding van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en de Akte betreffende de voorwaarden voor de toetreding van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen, met Bijlagen, Protocollen en Verklaringen (PbEG 1985, L 302 en Trb. 1985, 135; hierna: de Akte) in werking getreden.
Ingevolge artikel 215 van de Akte is artikel 48 - thans artikel 39 - van het EG-Verdrag, wat betreft het vrije verkeer van werknemers tussen Portugal en andere lidstaten, slechts van toepassing onder voorbehoud van de overgangsbepalingen, neergelegd in de artikelen 216 tot en met 219 van deze Akte.
2.1.7. Zoals de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling rechtspraak) eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 19 september 1991 in zaak no. R02.87.1862, RV 1991, 89), kan uit het in 2.1. vermelde arrest van het Hof van 27 september 1989 in zaak no. 9/88, meer in het bijzonder uit de rechtsoverwegingen 9 tot en met 11, worden afgeleid dat de artikelen 7 en volgende van Verordening (EEG) 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PbEG 1968, L 257, hierna: Verordening 1612/68) kunnen worden ingeroepen door een Portugese onderdaan, die reeds vóór 1 januari 1986 regelmatig in een andere lidstaat werkzaam was en aldaar na die datum is blijven werken of in een andere lidstaat na die datum voor het eerst regelmatig werkzaam was.
De vraag of iemand is te beschouwen als werknemer/onderdaan van een lidstaat, die werkzaam is op het grondgebied van een andere lidstaat, in de zin van de artikelen 7, 8 en 9 van Verordening 1612/68, heeft het Hof onder meer beantwoord in rechtsoverweging 15. Deze overweging luidt als volgt:
"Met betrekking tot beroepswerkzaamheden die deels of tijdelijk buiten het grondgebied van de Gemeenschap worden verricht, overwoog het Hof in de arresten van 12 december 1974 (zaak 36/74, Walrave, Jurispr. 1974, p. 1405), en 12 juli 1984 (zaak 273/83, Prodest, Jurispr. 1984, p. 3153), dat personen die dergelijke arbeid verrichten, de hoedanigheid bezitten van werknemers die op het grondgebied van een lidstaat werkzaam zijn, wanneer de arbeidsverhouding juridisch op het grondgebied kan worden gelokaliseerd of een voldoende nauwe aanknoping met dat grondgebied behoudt".
Dit criterium van de aanknoping heeft ook te gelden, zo vervolgt het Hof in rechtsoverweging 16, in het geval van een werknemer/onderdaan van een lidstaat, die arbeid in vaste dienst verricht aan boord van een schip, dat onder de vlag van een andere lidstaat vaart.
In rechtsoverweging 17 geeft het Hof te kennen dat het aan de nationale rechter staat om te beoordelen of de arbeidsverhouding van verzoeker in het hoofdgeding een voldoende nauwe aanknoping met het Nederlandse grondgebied heeft, waarbij met name de volgende omstandigheden in aanmerking zijn te nemen: verzoeker in het hoofdgeding werkt op een in Nederland geregistreerd schip, in dienst van een in Nederland gevestigde rederij, die de rechtsvorm heeft van een vennootschap naar Nederlands recht; hij is in Nederland aangeworven en de arbeidsverhouding met zijn werkgever wordt beheerst door Nederlands recht; hij is verzekerd uit hoofde van het Nederlandse sociale-verzekeringsstelsel en betaalt in Nederland loonbelasting.
Zoals de Afdeling rechtspraak evenzeer eerder (onder meer uitspraak van 23 mei 1991 in zaak no. R02.86.0261, RV 1991, 88) heeft overwogen, kan de omstandigheid dat een arbeidsovereenkomst is gesloten met een in Nederland gevestigde werkgever, terwijl de werkzaamheden zijn verricht aan boord van Nederlandse schepen, reeds doorslaggevend worden geacht voor het oordeel dat de arbeidsverhouding voldoende aanknoping met het Nederlands grondgebied heeft.
2.1.8. Nu appellant, zowel ten tijde van de toetreding van Portugal tot de Europese Gemeenschap, als gedurende een periode van enige jaren daarna, in dienst van Nederlandse werkgevers werkzaam was op onder de Nederlandse vlag varende schepen, hebben de door hem verrichte werkzaamheden plaatsgevonden in het kader van het vrije verkeer van werknemers en heeft hij aldus van rechtswege de status van werknemer, als bedoeld in artikel 39 EG, verkregen.
Of hij ten tijde van het besluit van 2 september 2002 onder de werkingssfeer van Verordening 1251/70 viel, is evenwel afhankelijk van het antwoord op de vraag of appellant zijn aan artikel 39 EG ontleende verblijfsrecht tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd heeft behouden.
Vast staat dat appellant gedurende de periode dat hij werkzaam was in bovenbedoelde zin geen verblijfskaart, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van Richtlijn 68/360 en - thans - artikel 9 van de Vw 2000, waaruit zijn aan artikel 39 EG ontleende verblijfsrecht blijkt, heeft aangevraagd, hoewel hij daar, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, wel aanspraak op had kunnen doen gelden. Zou hij dat hebben gedaan, dan zou hem - destijds - op de voet van artikel 94, gelezen in samenhang met artikel 91, eerste lid, aanhef en onder a van het Vreemdelingenbesluit (oud), een verblijfskaart hebben moeten worden verstrekt als begunstigde EEG-onderdaan met een geldigheidsduur van vijf jaar.
Daar appellant gedurende de periode gedurende welke hij werkloos was een uitkering krachtens de Werkloosheidswet heeft ontvangen, moet worden aangenomen dat zijn werkloosheid een onvrijwillig karakter droeg. Indien er vervolgens van wordt uitgegaan dat appellant ten tijde van de door hem verrichte werkzaamheden over een verblijfskaart zou hebben beschikt, zou zijn verblijfsrecht op grond van de onder 2.1.1. en 2.1.2. vermelde bepalingen, door zijn langdurige werkloosheid van meer dan zes jaar, van rechtswege verloren zijn gegaan vóór het bereiken door appellant van de pensioengerechtigde leeftijd op 20 juni 1997.
Dat appellant beschikte over een verblijfskaart met een geldigheidsduur tot 2 november 1998, waarop de voor economisch niet-actieven voorziene aantekening niet is geplaatst, doet aan die conclusie niet af, reeds omdat aan deze kaart, zoals de Afdeling rechtspraak op basis van het arrest van het Hof van 8 april 1976 (zaak 48/75, Royer, Jurispr. 1976, p. 497) eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 20 april 1990 in zaak no. R02.88.3159, RV 1985, 26) slechts een declaratoire betekenis toekomt, aangezien het verblijfsrecht rechtstreeks voortvloeit uit het gemeenschapsrecht en derhalve het bestaan ervan onafhankelijk is van het beschikken over een verblijfskaart. Nu appellant, zoals hiervoor uiteen is gezet, niet (langer) een verblijfsrecht ontleende aan artikel 39 EG of een daarop gebaseerde regeling, komt aan het enkele beschikken daarover voor de vraag of hij onder de werkingssfeer van Verordening 1251/70 valt mitsdien niet de betekenis toe, die hij daaraan kennelijk gehecht wil zien.
Het vorenstaande brengt met zich dat appellant ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit niet onder de werkingssfeer van
Verordening 1251/70 viel en de rechtbank mitsdien terecht, zij het niet op juiste gronden, heeft overwogen dat hij geen aanspraak kan maken op het in deze verordening neergelegde recht om op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld.
Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht onderzocht of appellant ten tijde van het bij haar bestreden besluit als economisch niet-actieve gemeenschapsonderdaan een verblijfsrecht aan het gemeenschapsrecht kon ontlenen.
De grieven falen.
2.2. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop die rust, te worden bevestigd.
2.3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.J.W. Dreessen, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Dreessen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2004
359.