Uitspraak
200401600/1.
Datum uitspraak: 10 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Wonen Noord-Limburg", gevestigd te Venray,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 13 januari 2004 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2003 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan appellante een aanwijzing gegeven op grond van artikel 41 van Pro het Besluit beheer sociale-huursector (Besluit van 11 juni 2001, Stb. 2001, 500, hierna: het BBSH).
Bij besluit van 9 juli 2003 heeft de minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 januari 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 20 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 maart 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 april 2004 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur] en [medewerker], van appellante en bijgestaan door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen, A.J. van der Weele en mr. H.D.A. Duijvelaar, ambtenaren op het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Woningwet kunnen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van het BBSH kan Onze Minister in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing geven. In een aanwijzing kan een toegelaten instelling worden verplicht:
a. zodanig te handelen dat een situatie die strijdig is met het belang van de volkshuisvesting wordt opgeheven of
b. een voorgenomen handelwijze die niet in het belang van de volkshuisvesting is achterwege te laten.
2.2. Appellante is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 70, eerste lid, van de Woningwet. Haar rechtsvoorgangster, de “Woningvereniging Helden”, heeft in 1994 besloten om te komen tot de oprichting van een risicodragende rechtspersoon ter beperking van risico/aansprakelijkheid, het afschermen van haar status als toegelaten instelling, flexibiliteit en fiscale aspecten. Op 20 februari 1995 is de stichting “Stichting Bouwbeheer Peel en Maas” (hierna: de Stichting) opgericht door de [voormalig directeur], van appellante. Door de Stichting is op 21 augustus 1995 de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Holding Bouwbeheer Peel en Maas B.V.” (hierna: de Holding) opgericht. De Holding heeft op 19 juli 1997 de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “InterMakelaars B.V.” (hierna: InterMakelaars) opgericht. De Stichting bezit 100% van de aandelen van de Holding en de Holding bezit 100% van de aandelen van InterMakelaars.
Appellante heeft aan de Stichting een geldlening van ƒ 1.000.000,00 (€ 453780,22) verstrekt. Volgens de statuten van de Stichting zal bij liquidatie het batig saldo naar appellante gaan. In de statuten staat dat het bestuur van de Stichting bestaat uit drie leden van wie één wordt benoemd door appellante, één door de Raad van Toezicht van appellante en de derde door beide aldus benoemden samen.
Appellante heeft ter voldoening van de toen geldende artikelen 34 tot en met 36 van het BBSH bij brieven van 12 juli 1994 en 5 januari 1995 aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helden (hierna: het college) gemeld dat de Stichting en de Holding zouden worden opgericht. Het college heeft naar aanleiding van deze meldingen geen bezwaar gemaakt.
2.3. De minister heeft aan appellante een aanwijzing gegeven om te bewerkstelligen dat de statuten van InterMakelaars in overeenstemming worden gebracht met het BBSH en de ministeriële circulaires MG 99-23 en 01-26, waarin het betreffende beleid van de minister is verwoord, dan wel om de huidige verbinding, die via de Stichting en de Holding met InterMakelaars bestaat, te beëindigen.
2.4. Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid een aanwijzing te geven. Zij stelt zich op het standpunt dat de minister handelt in strijd met het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid omdat de bestaande structuur al ongeveer acht jaar met instemming van het gemeentebestuur en de minister bestaat. Ook is appellante van mening dat geen sprake is van een duurzame band tussen haar en InterMakelaars en dat de betreffende activiteiten niet onverenigbaar zijn met het BBSH. Zij doet verder een beroep op het overgangsrecht nu naar haar zeggen met de makelaarsactiviteiten al voor 1 januari 1997 is gestart. Ten slotte betoogt appellante feitelijke belemmeringen te zien om gevolg te geven aan de aanwijzing.
2.4.1. In artikel 2a, aanhef en onder c, van het BBSH, is bepaald dat een toegelaten instelling zich met een andere rechtspersoon of vennootschap verbindt indien zij financiële of bestuurlijke banden met een bestaande andere rechtspersoon of vennootschap aangaat, stemrechten in de algemene vergadering van een bestaande andere rechtspersoon verwerft of een andere rechtspersoon of vennootschap opricht of doet oprichten, op een zodanige wijze dat daardoor een duurzame band met die rechtspersoon of vennootschap ontstaat.
Gelet op de exclusieve invloed van appellante bij de benoeming van het bestuur van de Stichting in samenhang met het feit dat de Stichting 100% van de aandelen bezit van de enig aandeelhouder van InterMakelaars en gevoegd bij het gegeven dat appellante de Stichting een aanzienlijke lening heeft verstrekt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister een bestuurlijke en financiële band heeft kunnen aannemen tussen appellante en InterMakelaars als bedoeld in artikel 2a, aanhef en onder c, van het BBSH. In hetgeen appellante hieromtrent in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor een andersluidend oordeel.
2.4.2. Wat betreft de door appellante gestelde verenigbaarheid van de activiteiten van InterMakelaars overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan appellante meent zijn ingevolge het BBSH en de ministeriële circulaires MG 99-23 en MG 2001-26 naast de kerntaken in een aantal gevallen neventaken toegestaan mits zij een volkshuisvestelijk karakter vertonen en een significante meerwaarde voor de kerntaken hebben. Commerciële makelaarsactiviteiten ten behoeve van derden zijn in de bovengenoemde circulaires uitdrukkelijk uitgesloten als toegestane nevenactiviteit. De Afdeling acht dit, gelet op het bepaalde in het BBSH en het daarin opgenomen te beschermen belang van de volkshuisvesting, geen onjuiste beperking van de reikwijdte van het BBSH. Appellante heeft weliswaar gesteld dat volgens ministerieel beleid exploitatie van een (commerciële) makelaardij werd toegestaan, maar nu namens de minister ter zitting onweersproken is verklaard dat het door appellante in dit verband gemelde geval een opzichzelfstaande, betreurde beoordelingsfout betrof, acht de Afdeling het bestaan van bedoeld beleid niet aannemelijk. Gebleken is dat de makelaarsactiviteiten van InterMakelaars meer omvatten dan is toegestaan op grond van het BBSH en de circulaires MG 99-23 en MG 2001-26. Gelet hierop is de Afdeling in navolging van de rechtbank van oordeel dat het standpunt van de minister dat de door InterMakelaars te verrichten activiteiten strijdig zijn met het BBSH en de ministeriële circulaires MG 99-23 en MG 2001-26, niet onjuist is.
2.4.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat nu InterMakelaars is opgericht na 1 januari 1997 het in artikel III van het besluit tot wijziging van het BBSH van 31 oktober 1996 opgenomen overgangsrecht niet van toepassing is. Dat naar appellante stelt al vóór 1 januari 1997 met makelaarsactiviteiten is gestart, doet, zoals de rechtbank juist heeft geoordeeld, daar niet aan af. Appellante heeft in hoger beroep geen argumenten aangevoerd die een ander licht op de zaak werpen.
2.4.4. Uit het voorgaande volgt dat sprake was van een situatie die aanleiding kan geven tot het geven van een aanwijzing op grond van artikel 41, eerste lid, van het BBSH.
2.4.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 oktober 1999 in zaak no. H01.99.0298 (AB 2000, 352) bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het uitvoeren van een besluit van aanmerkelijk belang na het volgen van de artikelen 34 tot en met 36 van het BBSH eraan in de weg staat dat nadien alsnog gebruik wordt gemaakt van de aanwijzingsbevoegdheid. Hoewel de gekozen systematiek met zich brengt dat aan de gemeentelijke instemming groot gewicht toekwam, is in de Nota van Toelichting op het BBSH diverse malen als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat de minister de eindverantwoordelijkheid behoudt die hem in artikel 70 van Pro de Woningwet is toegekend. In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister niet heeft gehandeld in strijd met het rechtzekerheids- of vertrouwensbeginsel door ondanks dat het college geen bezwaar heeft gemaakt, toepassing te geven aan zijn bevoegdheid een aanwijzing te geven. Zij neemt daarbij onder meer in aanmerking dat uit de door appellante aan het college overgelegde documenten het voornemen om een rechtspersoon op te richten die ook voor derden makelaarsactiviteiten zou verrichten niet blijkt. Anders dan appellante ziet de Afdeling zulks evenmin blijken uit de statuten van de Stichting en de Holding voorzover betrekking hebbend op aan- en verkoop van onroerend goed. Voorts betrekt de Afdeling hierbij de briefwisseling tussen de minister en appellante, die begon met de brief van de minister van 30 november 2000 en het feit dat het beleid van de minister dat makelaarsactiviteiten in verbinding met een toegelaten instelling niet zijn toegestaan, voor appellante vanaf 1999 kenbaar kon zijn.
2.4.6. Het betoog van appellante dat het voor haar onmogelijk is aan de uitvoering van de aanwijzing te voldoen, volgt de Afdeling niet. Niet in geding is dat de aanwijzing zelf voldoende concreet is. Gelet op de duurzame band tussen appellante en InterMakelaars en in aanmerking genomen de aard van het instrument van de aanwijzing, is geen plaats voor het oordeel dat het op de weg van de minister had gelegen meer precies aan te geven hoe de uitvoering van de aanwijzing moet worden vorm gegeven. Het ligt primair op de weg van appellante zich over de wijze van uitvoering te beraden.
2.4.7. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank op goede gronden tot het juiste oordeel is gekomen dat de minister zijn besluit om aan appellante een aanwijzing te geven op grond van artikel 41 van Pro het BBSH, in bezwaar heeft mogen handhaven.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Van Tuyll van Serooskerken
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004
290.