Uitspraak
200401699/1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Lith,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2004, verzonden 16 januari 2004, heeft verweerder krachtens artikel 5 van Pro het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit) nadere eisen gesteld met betrekking tot de inrichting [naam zaal] op het perceel [locatie] te [plaats].
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 26 februari 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 6 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2004, waar appellanten, waarvan [appellant] in persoon en bijgestaan door [deskundige], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. van Meer-Dijksman en ir. S. van der Wee, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
Verder is als partij gehoord [directeur] van de inrichting, bijgestaan door mr. G.G.E.A. Frederix, gemachtigde, en [deskundige].
2. Overwegingen
2.1. Verweerder heeft betoogd dat het beroep van appellanten niet-ontvankelijk is voorzover daarin is aangevoerd dat de term “zaal” in nadere eis 1.1.1 vervangen dient te worden door de term “inrichting” of “zaal en café”, dat de zinsnede “direct doorlaten van mensen” in nadere eis 1.1.2 vervangen dient te worden door de zinsnede “direct doorlaten van mensen van en naar de openbare weg”, dat het muziekgeluid afkomstig uit de tuin ten onrechte buiten beschouwing is gelaten, dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan artikel 20.5 van de Wet milieubeheer en dat ten onrechte geen nadere eis is gesteld inhoudende dat een afwijking van de gestelde nadere eisen niet mogelijk is voor incidentele festiviteiten.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Anders dan verweerder heeft gesteld vinden de beroepsgronden inzake het gebruik van de term “zaal” in nadere eis 1.1.1, de zinsnede “direct doorlaten van mensen” in nadere eis 1.1.2 en het muziekgeluid afkomstig uit de tuin wel hun grondslag in de door appellanten (mede) ingediende bedenkingen waarin immers respectievelijk alternatieve nadere eisen zijn geformuleerd waarbij de term “inrichting” in plaats van de term “zaal” wordt gebruikt, wordt aangevoerd dat geen rekening is gehouden met het geluid dat ten gehore wordt gebracht op het terras, tijdens tuinfeesten en bij openstaande puien en terrasdeuren, dat de tekst van nadere eis 1.1.1 geen betrekking heeft op het geval dat er geluidinstallaties buiten de inrichting (in de tuin en op het terras) worden gebruikt en dat erg veel overlast wordt ondervonden van de tuin. Het beroep van appellanten is daarom in zoverre ontvankelijk.
Appellanten hebben de grond inzake het ontbreken van een nadere eis betreffende incidentele festiviteiten niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Voorzover appellanten menen dat deze grond is terug te voeren op de in hun bedenkingenschrift uiteengezette onjuistheid in de communicatie van de gemeente naar de inrichting, overweegt de Afdeling dat deze passage geen bedenkingen inhoudt in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten in zoverre niet-ontvankelijk is.
De grond inzake artikel 20.5 van de Wet milieubeheer is evenmin als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Het bepaalde onder b en c van artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer is hier niet van toepassing. Nu de terstond-van-krachtverklaring als bedoeld in artikel 20.5 van de Wet milieubeheer echter niet geldt voor het ontwerp van het besluit, kan deze grond daartegen niet worden ingebracht. Appellanten kan derhalve niet worden verweten op dit punt geen bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit te hebben ingebracht. Het beroep van appellanten is daarom in zoverre ontvankelijk.
2.1.1. Verweerder heeft verder gesteld dat het beroep van appellanten niet-ontvankelijk is voorzover daarin is aangevoerd dat nadere eis 1.1.1 ten onrechte geen betrekking heeft op muziekinstrumenten en op door derden meegebrachte muziekinstallaties en dat de term “zaal” in nadere eis 1.1.2 vervangen dient te worden door de term “inrichting” of “zaal en café”, omdat voor deze gronden is volstaan met een herhaling van de desbetreffende bedenkingen, zonder dat appellanten redenen hebben aangevoerd waarom de weerlegging van die bedenkingen in het bestreden besluit niet juist zou zijn. Daargelaten dat, mede gelet op het verhandelde ter zitting, door appellanten voldoende redenen zijn aangevoerd waarom de weerlegging van de genoemde bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn kan dit, gelet op artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, niet leiden tot het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep.
2.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit, voorzover hier van belang, kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage bij het Besluit opgenomen voorschriften ten aanzien van geluid, voorzover dat in hoofdstuk 4 van die bijlage is aangegeven.
Ingevolge voorschrift 4.1.4, aanhef en onder a en d, van de bijlage bij het Besluit, voorzover hier van belang, kan het bevoegd gezag, teneinde te bereiken dat aan voorschrift 1.1.1 wordt voldaan, een nadere eis stellen ten aanzien van het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting en het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, waaronder regels ten aanzien van aan- en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers.
Ingevolge voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit, voorzover hier van belang, mag het equivalente geluidniveau (LAeq), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten op de gevel van woningen niet meer bedragen dan 50 dB(A), 45 dB(A) en 40 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge artikel 1, onder g, van het Besluit dient het equivalente geluidniveau te worden vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 (hierna: de Handleiding).
2.2.1. Ingevolge de bij het bestreden besluit gestelde nadere eis 1.1.1 dient op alle aanwezige geluidinstallaties een geluidbegrenzer te zijn geïnstalleerd, afgeregeld en verzegeld door het bevoegd gezag, zodat het equivalente geluidniveau LAeq veroorzaakt door muziekgeluid in de zaal niet hoger kan zijn dan 85 dB(A).
Ingevolge de gestelde nadere eis 1.1.2 dienen bij het ten gehore brengen van muziek in de zaal ramen en deuren, behoudens voor het direct doorlaten van mensen, gesloten te zijn.
2.3. Met betrekking tot nadere eis 1.1.1 hebben appellanten de volgende bezwaren aangevoerd. Zij betogen dat de term “zaal” vervangen dient te worden door de term “inrichting” of “zaal en café”. Daarnaast voeren zij aan dat deze nadere eis ten onrechte geen betrekking heeft op muziekinstrumenten en op door derden meegebrachte muziekinstallaties. Verder maken zij bezwaar tegen de gestelde norm voor het equivalente geluidniveau van 85 dB(A). In dit verband bestrijden appellanten de resultaten van het hiertoe in opdracht van verweerder uitgevoerde geluidonderzoek van 19 november 2003 (hierna: het geluidonderzoek), te weten dat bij een geluidniveau van 75 dB(A) het geluid van de bron niet meer is waar te nemen bij de ontvanger en dat bij een geluidniveau van 85 dB(A) het muziekgeluid vanuit de inrichting in de nachtperiode niet hoorbaar zou zijn. Verder voeren zij aan dat in het geluidonderzoek ten onrechte niet is gemeten bij de dichtstbij de inrichting gelegen woning, [locatie].
2.3.1. Onbestreden is dat er behalve in de zaal ook muziek wordt gemaakt in het café-gedeelte van de inrichting. Uit het verhandelde ter zitting begrijpt de Afdeling dat verweerder niet uitsluit dat hierdoor niet kan worden voldaan aan voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit. Verweerder heeft verder terecht naar voren gebracht dat nadere eis 1.1.1, gelet op de bewoordingen daarvan, ziet op alle binnen de gehele inrichting aanwezige geluidinstallaties. De reden dat de geluidnorm voor het equivalente geluidniveau van 85 dB(A) vervolgens echter alleen voor de zaal is voorgeschreven, is volgens verweerder dat het geluidonderzoek zich daartoe heeft beperkt zodat andere waarden bij hem niet bekend waren. Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig is voorbereid.
2.3.2. Zoals hiervoor overwogen heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat nadere eis 1.1.1, gelet op de bewoordingen daarvan, ziet op alle aanwezige geluidinstallaties. De nadere eis ziet daarmee ook op door derden meegebrachte geluidinstallaties. De beroepsgrond van appellanten treft derhalve in zoverre geen doel.
Wat het ten gehore brengen van levende muziek zonder elektronische versterking betreft, overweegt de Afdeling dat de norm van 85 dB(A) in nadere eis 1.1.1 alleen is gerelateerd aan de voor geluidinstallaties voorgeschreven geluidbegrenzer. Uit het geluidonderzoek volgt dat het ten gehore brengen van levende muziek bij het gestelde geluidniveau van 85 dB(A) niet mogelijk is. Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat het ten gehore brengen van levende muziek, behalve tijdens incidentele festiviteiten waarop voorschrift 1.1.9 van de bijlage bij het Besluit ziet, dan ook niet is toegestaan binnen de inrichting. Verweerder heeft echter verzuimd dit expliciet voor te schrijven, zodat het niet is uitgesloten dat er desondanks op reguliere dagen levende muziek in de inrichting ten gehore wordt gebracht, waardoor niet kan worden voldaan aan voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd.
2.3.3. Voor de in nadere eis 1.1.1 gestelde norm voor het equivalente geluidniveau van 85 dB(A) is verweerder uitgegaan van het geluidonderzoek. Het uitgangspunt van dit onderzoek is dat in de zaal van de inrichting maximaal een equivalent geluidniveau van 77 dB(A) mag worden geproduceerd om ter plaatse van de gevel van de woning [locatie] aan de voor muziekgeluid met 10 dB(A) gecorrigeerde norm van 35 dB(A) voor de avondperiode te kunnen voldoen. Bij dit equivalente geluidniveau is het geluid nog net waarneembaar als (muziek)geluid afkomstig van de bron.
Vervolgens is in het geluidonderzoek verder geredeneerd dat het geluid niet meer waarneembaar is als (muziek)geluid afkomstig van de bron, indien het equivalente geluidniveau met 2 dB(A) afneemt zodat in dat geval de straffactor van 10 dB(A) voor muziekgeluid niet behoeft te worden toegepast en een equivalent geluidniveau kan worden geproduceerd dat 8 dB(A) (10 dB(A) minus 2 dB(A)) hoger is. Het geluidonderzoek is voor deze berekening uitgegaan van metingen in de avondperiode. In het geluidonderzoek wordt naar aanleiding van de waarneming van het achtergrondgeluidniveau in de avondperiode geconcludeerd dat het muziekgeluid afkomstig van de inrichting ook in de nachtperiode niet waarneembaar zal zijn hoewel het achtergrondgeluidniveau in de nachtperiode zal afnemen .
2.3.3.1. Uit het geluidonderzoek en de daarbij behorende meetgegevens blijkt dat is gemeten bij de woning [locatie]. Ter zitting is door verweerder erkend dat de woning [locatie] dichterbij de inrichting staat. Mede gelet op voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit is deze woning ten onrechte niet bij de berekeningen in het geluidonderzoek betrokken. Verder is verweerder gelet hierop ten onrechte uitgegaan van het in het geluidonderzoek gehanteerde uitgangspunt dat bij een equivalent geluidniveau van 77 dB(A) in de zaal het geluid nog net waarneembaar is als (muziek)geluid afkomstig van de bron.
Uit de Handleiding volgt verder dat, zoals in het geluidonderzoek bij het in eerste instantie gehanteerde uitgangspunt op juiste wijze is gedaan, de straffactor voor muziekgeluid van 10 dB(A) bij het bij de ontvanger gemeten geluidniveau moet worden opgeteld en niet reeds bij de bepaling van het toegestane equivalente geluidniveau, zoals vervolgens is gedaan. Ook juist is, gelet op de Handleiding, de redenering dat wanneer het geluid afkomstig van de bron niet meer als muziekgeluid waarneembaar is, de straffactor van 10 dB(A) niet behoeft te worden toegepast. Dit is volgens het geluidonderzoek het geval wanneer het equivalente geluidniveau binnen de inrichting met 2 dB(A) afneemt en derhalve 75 dB(A) bedraagt. Uit het geluidonderzoek en het bestreden besluit blijkt echter niet of deze aanname – middels metingen – is onderzocht. Verder volgt uit het vorenstaande dat de vervolgens gevolgde redenering om bij dit equivalente geluidniveau van 75 dB(A) weer 8 dB(A) op te tellen niet juist is. Deze redenering kan de Afdeling verder niet volgen omdat de conclusie dat het equivalente geluidniveau kan worden gesteld op 85 dB(A) in het geheel niet overeenstemt met het in het geluidonderzoek gehanteerde uitgangspunt dat bij een equivalent geluidniveau van 77 dB(A) het geluid afkomstig van de bron als muziekgeluid waarneembaar is. Verder blijkt uit het geluidonderzoek niet of de aanname dat bij een equivalent geluidniveau van 85 dB(A) op de gevel van de woning [locatie] wordt voldaan aan de in voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit gestelde geluidgrenswaarden voor zowel de avond- als de nachtperiode – middels metingen – is onderzocht. Ook de aanname in het geluidonderzoek dat het muziekgeluid van de inrichting in de nachtperiode evenmin waarneembaar zal zijn, is niet onderzocht. Met het enkele betoog dat het achtergrondgeluidniveau in de avond- en de nachtperiode nagenoeg niet zou verschillen omdat het tijdens de in de avondperiode uitgevoerde geluidmetingen buiten uitzonderlijk stil was vanwege een televisie-uitzending van een belangrijke voetbalwedstrijd, heeft verweerder dit niet aannemelijk gemaakt. Ook het betoog van verweerder in het verweerschrift dat het in de nadere eis gestelde equivalente geluidniveau al zou zijn gecorrigeerd met de straffactor van 10 dB(A) kan de Afdeling niet volgen. Behalve dat dit betoog gelet op de Handleiding niet juist is, is het niet in overeenstemming met hetgeen over de toepassing van de straffactor voor muziekgeluid is vermeld in het geluidonderzoek bij het in eerste instantie gehanteerde uitgangspunt.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd.
2.4. Met betrekking tot nadere eis 1.1.2 hebben appellanten de volgende bezwaren aangevoerd. Zij betogen dat de term “zaal” vervangen dient te worden door de term “inrichting” of “zaal en café”. Verder voeren zij aan dat de zinsnede “direct doorlaten van mensen” vervangen dient te worden door de zinsnede “direct doorlaten van mensen van en naar de openbare weg”.
2.4.1. Zoals hiervoor overwogen wordt er behalve in de zaal ook muziek gemaakt in het café-gedeelte van de inrichting en sluit verweerder niet uit dat hierdoor niet kan worden voldaan aan voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit voorzover daarbij in nadere eis 1.1.2 het café-gedeelte niet is betrokken, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid.
2.4.2. Het voorstel van appellanten betreffende de zinsnede “direct doorlaten van mensen” ziet op het tegengaan van het openstaan van de tuindeuren. Het is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat met de genoemde zinsnede wordt bedoeld het direct doorlaten van mensen van en naar de openbare weg. De tuindeuren mogen volgens verweerder niet onnodig en constant, anders dan voor het doorlaten van mensen, openstaan. Voorzover de beroepsgrond ziet op de naleving hiervan overweegt de Afdeling dat deze grond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit en om die reden niet kan slagen. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder redelijkerwijs nadere eis 1.1.2 diende aan te passen in de door appellanten gewenste zin.
2.5. Appellanten voeren verder aan dat verweerder het muziekgeluid afkomstig uit de tuin (inclusief terras en zwembad) ten onrechte niet bij het bestreden besluit heeft betrokken.
Ter zitting is vast komen te staan dat de tuin (inclusief terras en zwembad) geen deel uitmaakt van de inrichting, zodat verweerder eventueel muziekgeluid afkomstig uit de tuin, wat daarvan ook zij, terecht niet bij de besluitvorming heeft betrokken.
2.6. Appellanten betogen ten slotte dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 20.5 van de Wet milieubeheer en verzoeken om die reden om vergoeding van de als gevolg hiervan geleden schade.
2.6.1. In artikel 20.6, derde lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat artikel 20.5 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is op besluiten die met toepassing van de paragrafen 3.5.2 tot en met 3.5.5 van de Algemene wet bestuursrecht tot stand zijn gekomen. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder in het onderhavige geval voornoemde paragrafen van de Algemene wet bestuursrecht heeft toegepast, zodat toepassing van artikel 20.5 van de Wet milieubeheer niet mogelijk is. Deze grond treft daarom geen doel.
2.7. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient geheel te worden vernietigd. Verweerder dient een besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
De Afdeling ziet geen aanleiding om ter voorkoming van onaanvaardbare geluidoverlast voor de tussenliggende periode met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen in de door appellanten gewenste zin. Voorop blijft immers staan dat de inrichting dient te voldoen aan de in voorschrift 1.1.1, onder a, van de bijlage bij het Besluit gestelde geluidgrenswaarden,
2.8. Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht overweegt de Afdeling dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen. Niet zeker is hoe dit besluit zal luiden. Het is derhalve thans niet mogelijk om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang schade is geleden ten gevolge van het bij deze uitspraak vernietigde besluit. Eerst aan de hand van het nieuwe besluit zal hierover uitsluitsel kunnen worden verkregen. De Afdeling ziet derhalve aanleiding het verzoek om schadevergoeding af te wijzen.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Nu de voorliggende zaak gelijktijdig met de samenhangende zaak die bij de Afdeling bekend is onder het nummer
200401703/1ter zitting is behandeld, ziet de Afdeling aanleiding de door appellanten opgegeven reis-, verblijfs- en verletkosten van [appellant] en de meegebrachte deskundige te halveren. Hetzelfde geldt voor de kosten van de aan appellanten uitgebrachte deskundigenrapporten waarvan appellanten ook zelf hebben aangegeven dat deze betrekking hebben op beide zaken.
200401703/1ter zitting is behandeld, ziet de Afdeling aanleiding de door appellanten opgegeven reis-, verblijfs- en verletkosten van [appellant] en de meegebrachte deskundige te halveren. Hetzelfde geldt voor de kosten van de aan appellanten uitgebrachte deskundigenrapporten waarvan appellanten ook zelf hebben aangegeven dat deze betrekking hebben op beide zaken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake het ontbreken van een nadere eis betreffende incidentele festiviteiten betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lith van 12 januari 2004;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Lith op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lith in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 706,67; het bedrag dient door de gemeente Lith te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de gemeente Lith aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
De Voorzitter w.g. De Vink
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2004
154.