Uitspraak
200401685/1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Westland,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Naaldwijk (thans: Westland) het wijzigingsplan "Wijziging bestemmingsplan Buitengebied, perceel [locatie 1]" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 2 december 2003, kenmerk DRM/ARB/03/16625, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 25 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 26 februari 2004, en appellant sub 2 bij brief van 9 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op 10 maart 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 1 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2004, waar appellant sub 1 in persoon en bijgestaan door mr. drs. B.J.P.M. Zwinkels, advocaat te Honselersdijk, en [voorzitter] van de stichting “Stichting woningen en reconstructie buitengebied Westland”, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. D. Otto, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. I.T.F. Vermeulen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), voor zover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan is gebaseerd op het bestemmingsplan “Buitengebied” (hierna: het bestemmingsplan). Het voorziet in wijziging van de bestemming “Agrarische doeleinden, glastuinbouw (Ag)“ in de bestemming “Woondoeleinden (W)” ter plaatse van het perceel [locatie 1] te Honselersdijk en daarmee in omzetting van de bedrijfsfunctie van de woning op het perceel in een functie als burgerwoning.
2.3. Verweerder heeft het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en daaraan goedkeuring onthouden. Hij acht de afstand van 17,5 meter tussen de kassen en de woning op het perceel [locatie 1] uit een oogpunt van volksgezondheid te klein. Volgens hem dient minimaal 25 meter aangehouden te worden tussen gronden met de bestemming “Woondoeleinden (W)” en de plaats waar kassenbouw mogelijk is.
2.4. [appellant sub 1] stelt allereerst in beroep dat het gemeentebestuur reeds op 11 oktober 2001 heeft ingestemd met een planwijziging en dat ten aanzien van die wijziging mogelijk een besluit van rechtswege is ontstaan. Voorts stelt hij dat verweerder zijn thans voorliggende besluit niet tijdig heeft bekendgemaakt en dat het op 16 september 2003 vastgestelde plan om die reden van rechtswege is goedgekeurd.
2.4.1. Ingevolge artikel 11, derde lid, van de WRO maakt het college van gedeputeerde staten zijn besluit omtrent goedkeuring binnen acht weken na de verzending ter goedkeuring aan de gemeenteraad bekend. Het nemen van het besluit omtrent goedkeuring kan eenmaal voor ten hoogste vier weken worden verdaagd. Ingevolge artikel 10:31, vierde lid, van de Awb, wordt, voor zover hier van belang, het besluit tot goedkeuring geacht te zijn genomen, indien binnen de gestelde termijn geen besluit omtrent goedkeuring of geen besluit tot verdaging, dan wel binnen de termijn waarvoor het besluit is verdaagd, geen besluit omtrent goedkeuring aan het bestuursorgaan is bekendgemaakt.
Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder aan de door [appellant sub 1] bedoelde, eerder vastgestelde planwijziging goedkeuring heeft onthouden. Niet is gebleken dat daarbij de termijnen van artikel 11 van Pro de WRO niet in acht zijn genomen.
Wat betreft het thans voorliggende goedkeuringsbesluit heeft het college van burgemeester en wethouders het plan blijkens de stukken op 25 september 2003 ter goedkeuring aan verweerder gezonden. Verweerder heeft besloten de goedkeuring voor vier weken te verdagen en heeft dit besluit op 18 november 2003 aan de gemeenteraad bekendgemaakt. Gelet hierop diende verweerder uiterlijk op 18 december 2003 zijn besluit omtrent goedkeuring aan de gemeenteraad bekend te maken. Het besluit omtrent goedkeuring is op 8 december 2003 aan de gemeenteraad bekendgemaakt. Hieruit volgt dat is voldaan aan de in artikel 11 van Pro de WRO gestelde termijnen, zodat het plan niet van rechtswege is goedgekeurd.
2.5. [appellant sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: het college) stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Hiertoe voeren zij aan dat verweerder buiten zijn toetsingskader is getreden door het plan te toetsen aan de recent vastgestelde Nota planbeoordeling 2002 (hierna: de Nota). De Nota is volgens het college verder niet van toepassing op wijzigingsplannen.
Bovendien ziet de in de Nota vermelde minimale afstand van 25 meter volgens appellanten op nieuwbouwsituaties en niet op bestemmingswijzigingen, hetgeen door een medewerker van de provincie is bevestigd. Ook achten zij de afstandsmaat in strijd met het Besluit glastuinbouw.
Volgens [appellant sub 1] houdt verweerder in plaats van de afstand tot de huidige of te bouwen glasopstanden ten onrechte de afstand tot het bestemmingsvlak waar de bouw van kassen mogelijk is, aan. Voorts stelt hij dat hem van gemeentewege toezeggingen zijn gedaan over de bestemmingswijziging en doet hij een beroep op het gelijkheidsbeginsel in verband met de door verweerder goedgekeurde bestemmingswijziging voor het perceel [locatie 2] te Honselersdijk.
Ten slotte zijn appellanten van mening dat verweerder de belangen inzake het voorkomen van stagnatie in de reconstructie van de glastuinbouw en het belang van [appellant sub 1] onvoldoende heeft meegewogen.
2.6. De Afdeling overweegt dat verweerder in het kader van de goedkeuring van het wijzigingsplan, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, niet gebonden is aan eventuele van gemeentewege gedane toezeggingen in het kader van de totstandkoming van dat plan. Een ander oordeel zou betekenen dat de beoordelingsruimte van verweerder door toedoen van het bestuursorgaan dat het goed te keuren besluit heeft genomen, te zeer kan worden ingeperkt.
2.6.1. Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de situatie aan de [locatie 2] te Honselersdijk tot op zekere hoogte vergelijkbaar is met de situatie van [appellant sub 1]. De goedkeuring van die planwijziging berust, aldus verweerder, evenwel op een vergissing. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder een eenmalig gemaakte fout zou moeten herhalen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.6.2. Ingevolge artikel 7.6, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming ter plaatse van een agrarisch bedrijfscentrum ten behoeve van het wonen te wijzigen met inachtneming van het volgende: 1. vast dient te staan dat de agrarische bedrijfsvoering ter plaatse is of wordt beëindigd en, mede gelet op de bedrijfseconomische, ruimtelijke dan wel milieuhygiënische omstandigheden, niet meer kan worden uitgeoefend, dan wel dat de agrarische bedrijfsvoering ter plaatse is of wordt beëindigd in het kader van de reconstructieplannen oude glastuinbouwgebieden en schaalvergroting; 2. het aanwezige aantal woningen binnen het plangebied als totaal mag niet worden vergroot; 3. voor het overige is het bepaalde ten behoeve van de bestemming “Woondoeleinden (W)” van overeenkomstige toepassing. Niet in geding is dat aan de wijzigingsvoorwaarden wordt voldaan.
2.6.3. Met het bestaan van de door verweerder goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft, in beginsel als een gegeven worden beschouwd indien is voldaan aan de daarbij gestelde voorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij een wijziging gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht, zodat het feit dat in een bepaald geval aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, de plicht van het gemeentebestuur respectievelijk verweerder onverlet laat om in de besluitvorming omtrent de vaststelling respectievelijk de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd. Het karakter van de toetsing van een wijzigingsplan door verweerder brengt in dit verband in beginsel met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring hebben voorgedaan, in aanmerking moeten worden genomen.
De Nota is vastgesteld op 20 maart 2002 en bekendgemaakt op 31 mei 2002. Gelet op laatstbedoelde datum was de Nota ten tijde van het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan in werking getreden en dient deze in beginsel in aanmerking te worden genomen.
2.6.4. De Nota bevat algemene uitgangspunten voor de ruimtelijke ordening voor Zuid-Holland en vormt samen met de streekplannen voor verweerder en de Provinciale Planologische Commissie het toetsingskader voor de ruimtelijke plannen in de provincie. Niet is gebleken dat met ruimtelijke plannen niet mede wordt gedoeld op wijzigingsplannen. Zo worden in onderdeel C van de Nota in het overzicht van de in te zenden stukken ook wijzigingsplannen genoemd. Dat op andere plaatsen in de Nota alleen wordt verwezen naar de goedkeuring van bestemmingsplannen maakt dit niet anders.
2.6.5. De Nota bevat het uitgangspunt dat tussen agrarische bedrijven en gevoelige functies een zodanige afstand wordt aangehouden dat hinder of gevaar zich niet voordoet dan wel tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht. Daarbij worden volgens de Nota zowel de activiteiten binnen de bebouwing alsook de activiteiten op het onbebouwde bedrijfsgedeelte betrokken. Wat betreft de goedkeuringscriteria wordt tussen opstallen, waarin op commerciële basis groenten, fruit, siergewassen, potplanten of eetbare paddestoelen worden geteeld en gevoelige functies voldoende afstand gehouden. De minimumafstand bedraagt volgens de Nota 25 meter, behalve voor de zogenoemde categorie I-bedrijven in nieuwe situaties (nieuw bedrijf of nieuwe woning) waarvoor een minimumafstand van 50 meter van toepassing is. In geval van vervangende nieuwbouw van een bedrijf of een woning mag geen verkleining van de onderlinge afstand ontstaan.
Uit de Thematische beantwoording van de op de concept-Nota ingebrachte reacties, zoals opgenomen in onderdeel E van de Nota, blijkt dat het provinciebestuur ten aanzien van de aan te houden afstand tussen kassen en gevoelige bestemmingen onderkent dat het in een onderzoeksrapport van Alterra inzake bestrijdingsmiddelen in de lucht rond tuinbouwkassen geschetste beeld aanleiding zou kunnen geven tot aanpassing van de in de concept-Nota opgenomen afstanden. Aangezien nog niet van alle relevante middelen een goed beeld bestaat, is bij vaststelling van de Nota van aanpassing afgezien. Indien als gevolg van voortschrijdend inzicht en nadere conclusies op nationaal niveau geringere maten kunnen worden gehanteerd, zal tot een aanpassing van de desbetreffende onderdelen van de Nota worden overgegaan, aldus de Thematische beantwoording.
Uit dit gedeelte van de Nota blijkt voorts dat de verplaatsing van een bestaande woning die in de regel al op minder dan 25 meter afstand van kassen is gelegen, in beginsel als een bestaande situatie wordt beschouwd indien de bestaande afstand niet wordt verkleind en minimaal tien meter tussen kassen en woning wordt aangehouden in het geval dat in de oorspronkelijke situatie de afstand reeds minder dan tien meter zou bedragen.
2.6.6. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat zich naast het perceel met daarop de betrokken woning een glastuinbouwbedrijf bevindt dat is opgericht voor 1 mei 1996. Naar niet in geding is valt dit bedrijf onder de werkingssfeer van het Besluit glastuinbouw. Dit betekent onder meer dat de relevante bedrijfsonderdelen zich in de huidige situatie op een afstand van tien meter of meer van woningen van derden bevinden.
2.6.7. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat thans, mede door het provinciebestuur, wordt gewerkt aan de totstandkoming van een beleidsmatig toetsingskader voor de vraag hoe moet worden omgegaan met voormalige agrarische bedrijfswoningen in het Westland. Verder is aan TNO opdracht verleend om nader onderzoek uit te voeren naar de gevolgen van het gebruik van bestrijdingsmiddelen in kassen voor de gezondheid van omwonenden. Hiermee wordt een vervolg gegeven aan het eerder door Alterra uitgevoerde onderzoek. Uit dat onderzoek is gebleken dat het gebruik van 21 van de 24 meest in de glastuinbouw toegepaste bestrijdingsmiddelen geen schadelijk effect heeft op de gezondheid van omwonenden bij kassen. Wat betreft het middel dodemorf bleek te weinig informatie over de giftigheid beschikbaar. Wat betreft de resterende twee middelen is de zogenoemde opgebruiktermijn inmiddels verstreken. Het onderzoek van TNO dient in november 2004 tot het uitbrengen van een onderzoeksrapport te leiden, zodat aangenomen mag worden dat op betrekkelijk korte termijn meer duidelijkheid zal bestaan omtrent de gezondheidseffecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen in kassen.
2.6.8. Nog afgezien van de omstandigheid dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder bij zijn verwijzing naar het in de Nota ten aanzien van glastuinbouw vermelde beleid heeft bezien of aanleiding bestaat een uitzondering te maken op dit beleid, heeft hij de Afdeling er niet van kunnen overtuigen en derhalve onvoldoende gemotiveerd dat dit beleid onverkort van toepassing kan worden geacht op de thans voorliggende situatie waarin de bedrijfsfunctie van een bestaande woning wordt omgezet in een woonfunctie en derhalve niet is beoogd te voorzien in een nieuwe woning of een uitbreiding van een bestaande woning, zoals bedoeld in de Nota. Verweerder kon zodoende niet volstaan met een verwijzing naar de Nota. Niet is gebleken dat ten aanzien van de voorliggende situatie anderszins beleidsregels zijn vastgesteld. Of de in de Nota vermelde afstand van 25 meter in strijd is met het Besluit glastuinbouw kan, nu niet is gebleken dat de Nota onverkort van toepassing kan worden geacht, buiten verdere bespreking blijven.
Uit het bestreden besluit blijkt verder dat verweerder stelt dat het milieubelang uit een oogpunt van volksgezondheid een zwaarwegende factor is. Niet is gebleken dat hij heeft bezien welke middelen in welke omvang in de kassen kunnen worden toegepast en of in verband daarmee schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid kunnen worden verwacht. Evenmin blijkt uit het besluit hoe verweerder de andere bij de omzetting van de bedrijfsfunctie betrokken belangen in zijn standpuntbepaling heeft afgewogen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en tevens is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 en Pro artikel 3:2 van Pro de Awb dient te worden vernietigd.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Gezien de overeenkomst van het beroep met acht andere door dezelfde advocaat ingebrachte en ter zitting van 6 september 2004 behandelde beroepen, die eveneens gegrond zijn, ziet de Afdeling aanleiding voor de kosten van rechtsbijstand in al deze zaken wegingsfactor 0,5 te hanteren als bedoeld in de bijlage genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Wat betreft het college is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 2 december 2003, kenmerk DRM/ARB/03/16625;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan [appellant sub 1];
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00 voor [appellant sub 1] en € 232,00 voor het college) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2004
178-371.