Uitspraak
200308285/1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], [appellant B], de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MEGA Vastgoed B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MEGA Projecten B.V., wonend, respectievelijk gevestigd te Pesse, Fluitenberg en Zenderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2003 heeft de gemeenteraad van Hoogeveen, op voorstel van burgemeester en wethouders van 16 juni 2003, vastgesteld het bestemmingsplan "Begraafplaats te Fluitenberg".
Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 oktober 2003, 6.2/2003006524, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 26 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 april 2004 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Enschede, en verweerder, vertegenwoordigd door A.J. Anema, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Hoogeveen, vertegenwoordigd door L. Benning, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.2. Het plan voorziet in de aanleg van een begraafplaats met een crematorium nabij het dorp Fluitenberg ten noorden van Hoogeveen.
Het plan heeft betrekking op vier agrarische percelen. De gronden hebben daartoe de bestemmingen “Begraafplaats” en “Wegverkeer” gekregen. Een deel van de gronden heeft de aanduiding “voorzieningen ten behoeve van begraafplaats” gekregen. Het zuidelijk deel van het plangebied zal in de eerste fase worden ontwikkeld en heeft daarom de aanduiding “verwerkelijking in de naaste toekomst noodzakelijk” als bedoeld in artikel 13 van Pro de WRO. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan goedgekeurd.
2.3. Appellanten hebben in beroep gesteld dat de mogelijkheid tot het oprichten van een crematorium en de aanwijzing als bedoeld in artikel 13 van Pro de WRO niet in het voorontwerp waren opgenomen, zodat het plan in deze opzichten ten onrechte niet aan inspraak onderhevig is geweest. De wijzigingen zijn volgens appellanten zo ingrijpend dat de inspraakprocedure opnieuw had moeten worden gevolgd.
2.3.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toevoeging van het crematorium en de bedoelde aanwijzing niet van dien aard zijn dat de inspraakronde zou moeten worden overgedaan. Hierbij betrekt hij dat appellanten op grond van de WRO alle mogelijkheden hebben gehad om hiertegen te ageren.
2.3.2. Ingevolge artikel 6a van de WRO betrekt het gemeentebestuur de ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan. Ingevolge artikel 23 van Pro de WRO ligt het ontwerp van een bestemmingsplan gedurende vier weken ter inzage, gedurende welke termijn een ieder schriftelijk zijn zienswijze omtrent het ontwerp kenbaar kan maken.
De Afdeling stelt vast dat het voorontwerpplan met ingang van 22 augustus 2002 ter inzage heeft gelegen in het kader van de inspraakprocedure van artikel 6a van de WRO. Vervolgens heeft het ontwerpplan met ingang van 17 april 2003 ter inzage gelegen in het kader van artikel 23 van Pro de WRO. Deze handelwijze is in overeenstemming met het bepaalde in de WRO.
Dat het ontwerpplan ten opzichte van het voorontwerpplan is gewijzigd maakt dit niet anders. De wijzigingen zijn niet zodanig ingrijpend dat de inspraakprocedure opnieuw had dienen te worden doorlopen.
2.3.3. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen aanleiding bestond om op deze punten opnieuw de gelegenheid tot inspraak te bieden.
2.4. Appellanten hebben in beroep gesteld dat de aanwijzing als bedoeld in artikel 13 van Pro de WRO niet nodig is, aangezien zij bereid zijn een exploitatieovereenkomst met de gemeente aan te gaan.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellanten door het opnemen van deze aanduiding en bepaling niet in hun belangen zijn geschaad. Het sluit immers niet uit dat een overeenkomst met appellanten wordt aangegaan om te komen tot zelfrealisatie. Eind 2006 zal de huidige capaciteit aan graven op de bestaande algemene begraafplaats zijn benut. Met spoedige realisatie is derhalve een algemeen maatschappelijk belang gediend.
2.4.2. Het zuidelijk deel van het plangebied heeft de aanduiding “verwerkelijking in de naaste toekomst noodzakelijk” gekregen. Het betreft, naast gronden die de gemeente reeds heeft verworven, de gronden van [appellant B]. Deze aanwijzing ingevolge artikel 13 van Pro de WRO biedt de mogelijkheid om de desbetreffende gronden die de gemeente nog niet heeft verworven versneld te onteigenen. De planologische noodzaak van een versnelde verwerkelijking van de bestemming is als zodanig niet in geschil. Uit de stukken is gebleken dat er - op het moment van planvaststelling - nog 912 nieuwe graven beschikbaar zijn op de bestaande algemene begraafplaats in Hoogeveen. Vanaf 2007 is er evenwel op deze begraafplaats geen ruimte voor uitgifte meer beschikbaar. Thans wordt nog een gerechtelijke onteigeningsprocedure doorlopen, alwaar het beroep op zelfrealisatie aan de orde kan komen. De gemeenteraad heeft besloten tot onteigening, welk besluit bij KB van 16 januari 2004 is goedgekeurd.
In hoeverre appellanten bereid en in staat zijn om de bestemming zelf te verwezenlijken staat in de bestemmingsplanprocedure niet ter beoordeling.
2.4.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellanten met de meergenoemde aanduiding niet in hun belangen zijn geschaad.
2.5. Appellanten stellen in beroep dat er onvoldoende rekening is gehouden met het natuurbeschermingsrecht. In dat verband hebben ze het volgende naar voren gebracht. In het plangebied komen beschermde inheemse diersoorten voor. Ten onrechte wordt in een rapport van Oranjewoud uitgegaan van een wijziging van de Flora- en faunawet en de daarop gebaseerde regelgeving voor het einde van 2002. De conclusie dat geen ontheffing nodig is, is onjuist. Er is niet onderzocht of een ontheffing kan worden verleend. Naar de aanwezigheid van de heikikker en de ringslang is geen nader onderzoek gedaan.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat wat betreft flora en fauna uitvoerig en zorgvuldig onderzoek aan het plan ten grondslag ligt, waarvan de resultaten in de plantoelichting zijn verwoord. Hij leidt hieruit niet af, mede gelet op het aanvullend onderzoek, dat het plan in zoverre tekortschiet. Evenmin kan hieruit worden afgeleid dat verwacht mag worden dat, mocht de noodzaak daartoe al aanwezig zijn, een ontheffing ingevolge de Flora- en faunawet niet kan worden verleend, aldus verweerder.
2.5.2. De Afdeling stelt voorop dat de vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde komen in de procedure op grond van de Flora- en faunawet.
Dat doet er niet aan af dat verweerder geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het vorenstaande brengt mee dat, als er een redelijk vermoeden bestaat dat beschermde planten- en diersoorten in het plangebied kunnen voorkomen, in het kader van de bestemmingsplanprocedure onderzoek dient te zijn gedaan naar de aanwezigheid van deze soorten.
Voorts dient, als is vast komen te staan dat in het plangebied beschermde soorten voorkomen, aan de hand van onderzoeksgegevens te worden bezien in hoeverre op voorhand in redelijkheid kan worden ingezien dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, kan worden verleend. Bij deze afweging dient verweerder de relevante ontheffingscriteria te betrekken.
2.5.3. Ingevolge artikel 8 van Pro de Flora- en faunawet is het verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.
Ingevolge artikel 10 van Pro deze wet is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van Pro deze wet is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 75, vierde lid, van de Flora- en faunawet, voor zover hier van belang, worden vrijstellingen en ontheffingen slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel worden, onverminderd het vierde lid, voor soorten genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn, voor soorten vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, en voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beschermde inheemse dier- of plantensoorten vrijstelling of ontheffing slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat:
a. ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
b. teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal van bij die maatregel aan te wijzen soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben of,
c. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
2.5.4. Vast staat dat het plangebied niet is aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG, van de Raad van 2 april 1979), of is aangemeld in het kader van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG, van de Raad van 21 mei 1992), dan wel op grond van de Flora- en faunawet of de Natuurbeschermingswet gebiedsbescherming geniet.
Ingenieursbureau Oranjewoud heeft in opdracht van de gemeenteraad de faunasoorten in het plangebied geïnventariseerd aan de hand van de informatie die beschikbaar is over het kilometerblok of het uurhok (5 km2) waarin het plangebied ligt (“Onderzoek locatie begraafplaats Fluitenberg”, juli 2001). Blijkens het deskundigenbericht is het gebied waarvan de gegevens zijn geïnventariseerd aanmerkelijk groter dan het plangebied. Voorts is een verkennend veldonderzoek uitgevoerd om de maïsakkers en graslanden in het plangebied te verkennen. Verder is een aanvullend advies opgesteld naar aanleiding van de opmerkingen van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Hierbij is, zoals appellanten terecht stellen, ten onrechte uitgegaan van een versoepeling van de Flora- en faunawet, waarbij geen ontheffing meer nodig is voor de verstoring van de aangetroffen zoogdieren. Een dergelijke wetswijziging is tot op heden nog niet van kracht. Dit heeft evenwel naar het oordeel van de Afdeling geen gevolgen voor de resultaten die naar voren komen uit genoemd onderzoek en het aanvullend advies.
In het onderzoek worden de zoogdiersoorten opgesomd die in het plangebied kunnen voorkomen. Ingevolge artikel 4 van Pro de Flora- en faunawet is voor een deel van de genoemde soorten (Huismus, Bruine rat, Wasbeer en Muskusrat) geen ontheffing nodig. Voor de overige soorten, zoals Egel, Mol Haas en Konijn, is blijkens het deskundigenbericht op goede gronden geconcludeerd dat de realisatie van een nieuwe begraafplaats nabij Fluitenberg geen nadelige gevolgen zal hebben voor deze soorten en dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. De Dwergvleermuis en de Laatvlieger zijn soorten die zijn geplaatst op bijlage IV van de Habitatrichtlijn (soorten van communautair belang die strikt beschermd dienen te worden). Blijkens het deskundigenbericht is bij deze soorten verstoring echter evenmin aannemelijk, aangezien zij bij voorkeur bebouwing als verblijfplaats kiezen en bij nacht actief zijn, zodat het plan in dat opzicht geen verslechtering meebrengt. Voor deze soorten is derhalve niet te verwachten dat een ontheffing nodig is.
Over de door appellanten genoemde Heikikker (bijlage IV) en Ringslang is door ingenieursbureau Oranjewoud een aanvullend advies opgesteld, onder meer op basis van gericht veldonderzoek. Volgens het advies behoren het agrarisch gebied of de kleine bospercelen nabij het plangebied niet tot de natuurlijke leefomgeving van de ringslang, en deze soort is dan ook niet aangetroffen. Volgens gegevens van het RAVON (Stichting Reptielen, Amfibiën en Vissen Onderzoek Nederland) komt in de omgeving van het plangebied geen Ringslang voor. Gelet hierop en gelet op de biotoopeisen van deze soort, acht de Afdeling aannemelijk dat deze soort in het plangebied niet voorkomt. Over de Heikikker wordt van de zijde van de gemeente gesteld dat uitsluitend het heideven 40 meter ten westen van het plangebied een geschikte biotoop kan zijn. Blijkens het deskundigenbericht is op goede gronden geconcludeerd dat het heideven niet door de realisering van de begraafplaats zal worden aangetast. Tijdens veldonderzoek is deze soort in het plangebied noch in het heideven waargenomen.
Er zijn tien broedvogelsoorten genoemd die voorkomen ten noorden van het plangebied. Volgens het deskundigenbericht zijn de maïsakkers van appellanten niet geschikt als broedplaats of als foerageergebied. Als habitat voor weidevogels is het akkerland evenmin geschikt. Gelet hierop acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat in het plangebied sprake is van de in artikel 11 van Pro de Flora- en faunawet bedoelde vaste rust- of verblijfplaatsen. Daarvan uitgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat wanneer de inrichtingswerkzaamheden niet in de broedperiode zullen plaatsvinden, geen ontheffing nodig is van het verbod van artikel 11 van Pro de Flora- en faunawet om nesten te verstoren. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de activiteiten die het plan mogelijk maakt, zullen leiden tot een overtreding van voornoemde verbodsbepaling.
2.5.5. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar de in het plangebied aanwezige natuurwaarden.
Gelet op de informatie die aanwezig was op het moment waarop verweerder diende te beslissen is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, zou kunnen worden verleend. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Flora- en faunawet niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg zal staan.
2.6. Appellanten hebben in beroep gesteld dat in het zuidelijk deel van het plangebied geen onderzoek is gedaan naar de archeologische waarden, hetgeen in strijd is met het rijksbeleid en het Verdrag van Malta.
2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het archeologisch onderzoek in het zuidelijk deel van het plangebied voorafgaande aan de werkzaamheden alsnog zal moeten gebeuren. Afgezien daarvan ziet het er niet naar uit dat op basis van de wel onderzochte delen, de ontginning die destijds heeft plaatsgevonden en het grondgebruik nog archeologische waarden van enige betekenis kunnen worden aangetroffen.
2.6.2. De twee grafheuvels die aan de oostzijde grenzen aan het plangebied zijn in het Provinciaal Omgevingsplan (hierna: POP) op kaart 8 aangewezen als belangrijk archeologisch object. In het POP is vermeld dat archeologische belangen tijdig bij de ruimtelijke planvorming moeten worden betrokken door onderzoek naar archeologische waarden te verrichten. In beginsel wordt er naar gestreefd om de archeologische waarden niet te verstoren maar waar dat niet mogelijk is, zullen de archeologische waarden door opgravingen geïnventariseerd moeten kunnen worden.
Archeological Research & Consultancy (ARC) heeft in opdracht van de gemeente een verkennend archeologisch booronderzoek verricht. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op het perceel dat grenst aan het bosperceel met de grafheuvels, en het terrein ten westen van het plangebied. Uit de resultaten komt naar voren dat er vrijwel overal in de bodem een scherpe of abrupte overgang is van zandlaag naar de bouwvoor. Dit duidt er op dat het bovenste deel van de zandlaag door het diepploegen sterk is aangetast. Vanwege de aantasting van de bovenste laag van de bodemopbouw wordt in het rapport geconcludeerd dat archeologische sporen en artefacten reeds verstoord zijn. Op het minst verstoorde deel zijn nog zogenoemde megaboringen verricht, die geen aanleiding hebben gegeven de conclusie bij te stellen.
Voor zover appellanten stellen dat ten onrechte archeologisch onderzoek in een deel van het plangebied achterwege is gelaten, overweegt de Afdeling allereerst dat appellanten zelf hebben geweigerd om toestemming voor het onderzoek te geven. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het niet onredelijk dat de resultaten van het veldonderzoek dat is verricht op een deel van het plangebied zijn vertaald naar het deel van het plangebied dat niet is onderzocht. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, blijkens het deskundigenbericht en hetgeen hieromtrent ter zitting naar voren is gekomen, het agrarisch gebruik op de door appellanten bedoelde percelen niet afwijkt van dat van de onderzochte percelen. Ook overigens is niet gebleken dat de bodemomstandigheden binnen het plangebied verschillen.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat aan de verplichtingen met betrekking tot archeologisch onderzoek is, respectievelijk kan worden voldaan. De gemeenteraad heeft aangegeven alsnog onderzoek te zullen verrichten zodra de percelen zijn verworven. Bovendien komt uit het onderzoek naar voren dat er geen archeologische bijzonderheden zijn te verwachten nu het plangebied in gebruik is geweest als akkerland. Dat het Verdrag van Malta is geschonden is verder niet aannemelijk geworden.
2.6.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat archeologische belangen bij de ruimtelijke planvorming zijn betrokken en dat voldoende onderzoek naar de archeologische waarden is verricht.
2.7. Appellanten betwisten dat de locatie voldoet aan het Provinciaal Omgevingsplan Drenthe 1998 (hierna: POP). In dat verband voeren zij onder meer aan dat er geen sprake is van stadsrandontwikkelingen.
2.7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de situering van de begraafplaats en de landschappelijke inpassing van dien aard is dat hierdoor geen afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische hoofdstructuur van het gebied. Het plangebied valt binnen de rode contour van de kern Fluitenberg. Voorts doet de aanleg van een begraafplaats ook geen afbreuk aan de gebruiksmogelijkheden – met inbegrip van de gebruikskwaliteit van de gronden - voor de landbouw in het gebied. Ook wordt geen nadelig effect op de natuurwaarden verwacht. Wat betreft de situering van de begraafplaats ten opzichte van de aanwezige bebouwing en ontsluiting is de locatie ruimtelijk aanvaardbaar. Ten slotte staat de aanleg van de begraafplaats de op de ontwikkelingskaart van het POP voor het gebied voorgestane ontwikkeling (ontwikkeling stadsrandzone) niet in de weg.
2.7.2. Op kaart 1 (functiekaart) van het POP is het plangebied aangeduid als zone II van het landelijk gebied (‘grondgebonden landbouw binnen de landschappelijke hoofdstructuur’). Als doelstelling voor zone II is geformuleerd dat de uitoefening van de grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop staat. Tevens wordt gestreefd naar het instandhouden van de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorische hoofdstructuur alsmede de mogelijkheden voor recreatief medegebruik. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of hetgeen met het voorliggende plan wordt beoogd, te weten een begraafplaats met crematorium, past binnen zone II van het landelijk gebied in het POP. Indien deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, dan dient de afwijkingsprocedure te worden gevolgd.
Blijkens het POP is deze afwijkingsprocedure echter niet vereist, indien de met het plan voorgestane ontwikkeling in overeenstemming is met kaart 3 (ontwikkelingskaart) van het POP. Op deze kaart is het plangebied aangeduid als ‘ontwikkeling stadsrandzone’. Daarbij gaat het volgens het POP zowel om vergroting van belevingswaarde van het landschap in de stedelijke invloedssfeer als om ontwikkeling van natuurwaarden. Beide kunnen in positieve zin elkaar versterken. De aanleg van een begraafplaats met een crematorium past in beginsel niet binnen de ontwikkeling van grondgebonden landbouw. Anderzijds is uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het gestelde ter zitting voldoende naar voren gekomen dat de aanleg van een begraafplaats met crematorium geen onevenredige afbreuk doet aan de gebruiksmogelijkheden voor de landbouw in het gebied. De situering van deze voorzieningen en de landschappelijke inpassing en de overige inrichtingsmaatregelen daarvan zijn zodanig dat geen afbreuk wordt gedaan aan de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorische hoofdstructuur van het desbetreffende gebied. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het voorliggende plan niet past binnen de ontwikkeling van een stadsrandzone. Nu daarom voor het volgen van de afwijkingsprocedure geen aanleiding bestond, kan de vraag of de in het plan voorziene ontwikkeling past in zone II van het landelijk gebied, onbeantwoord blijven.
Verder is de gebiedsbeschrijving voor de regio Zuidmidden van belang. Hierin is voor het plangebied bepaald dat voor de regio kwalitatief hoogwaardige woonmilieus worden ontwikkeld. Uit de stukken en hetgeen hieromtrent ter zitting is gesteld is duidelijk geworden dat de gemeentelijke plannen voor kwalitatief hoogwaardige woonmilieus nabij Fluitenberg thans niet meer aan de orde zijn.
In onderdeel C.3.4. van het POP is over de verzorgingsstructuur en de situering van voorzieningen binnen een kern onder meer bepaald dat de meer gespecialiseerde voorzieningen en diensten dienen te worden geconcentreerd in de hoofdkernen en (sub)streekcentra. Verder hanteert de provincie het uitgangspunt dat voorzieningen in het algemeen dienen te worden gesitueerd in of aansluitend aan het centrum van de kernen. Alleen in geval voorzieningen van een aard zijn, dat ze niet bijdragen aan een levendig en aantrekkelijk centrumgebied, is een situering daarbuiten aanvaardbaar. In geval van voorzieningen buiten een centrumgebied, dient sprake te zijn van een goede bereikbaarheid, ook voor minder mobiele groepen.
Nu het provinciale beleid er op is gericht dat gespecialiseerde voorzieningen, waaronder in dit geval een begraafplaats met crematorium moet worden begrepen, in de hoofdkernen dienen te worden geconcentreerd, acht de Afdeling het standpunt van verweerder, dat een begraafplaats met crematorium bij uitstek past binnen de regionale verzorgingsstructuur van de gemeente Hoogeveen, niet onjuist. Uit de plantoelichting blijkt dat in het Locatieonderzoek begraafplaats Hoogeveen, Oranjewoud, januari 2000, vijf locaties zijn beoordeeld op de aspecten landschap, geologie, hydrologie, ontsluiting, bereikbaarheid en aanlegkosten. De conclusie van het onderzoek luidt dat de voorkeur uitgaat naar de locatie Fluitenberg.
2.7.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met het POP.
2.8. Appellanten hebben in beroep gesteld dat onvoldoende is getoetst in hoeverre het plan zich verdraagt met de functie van de omliggende gronden. Er valt wel degelijk grondwaterdaling te verwachten die zeer nadelig kan zijn voor de gebruikskwaliteit van de omliggende agrarische gronden. In dat verband wordt aangevoerd dat het advies van het waterschap niet volledig in het plan is opgenomen. Het aanhouden van een 15 meter vrije zone ten behoeve van drainage is ten onrechte niet juridisch bindend in het bestemmingsplan vastgelegd.
Appellanten hebben voorts gesteld dat het gemeentebestuur in overleg had moeten treden over de vraag wat moet worden verstaan onder “toereikende voorzieningen” in verband met de gewenste scheiding tussen de begraafplaats en de omliggende gebieden.
2.8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de locatiekeuze uitvoerig hydrologisch onderzoek ten grondslag ligt. Op basis van het onderzoek, mede gelet op het advies van het waterschap, is de verwachting dat in de landbouwpercelen geen grondwaterstandverlaging zal optreden. Wel is van wezenlijk belang dat het aan te leggen drainagesysteem zodanig wordt vormgegeven dat een 15 meter brede zone langs de plangrens wordt vrijgehouden, hetgeen in de plantoelichting uitdrukkelijk is vermeld.
2.8.2. Uit het rapport Onderzoek begraafplaats locatie Fluitenberg van ingenieursbureau Oranjewoud, juli 2001, blijkt dat het grondwaterpeil ten minste 2,15 meter onder het maaiveld moet liggen om de geschikte lucht- en waterhuishouding voor een begraafplaats te waarborgen. Het drainagestelsel zal echter 2,45 meter onder het maaiveld moeten worden aangelegd in verband met zogenoemde opbolling van grondwater tussen de drains. Hiertoe is bodemkundig-hydrologisch onderzoek gedaan. Aan de hand van boringen is geconcludeerd dat in het plangebied keileem kan worden aangetroffen op een diepte van gemiddeld 1,8 meter onder het maaiveld. Het keileem is van invloed op de drainage. Om de gewenste drooglegging te bereiken wordt aanbevolen het maaiveld een meter op te hogen en op een diepte van 1,45 onder het oude maaiveld te draineren.
Het waterschap Reest en Wierden heeft advies opgesteld naar aanleiding van het genoemde onderzoeksrapport. Hierin wordt abusievelijk opgemerkt dat de aanwezigheid van keileem moet worden onderzocht. Uit de stukken is gebleken dat het waterschap Reest en Wierden inmiddels heeft verklaard dat het bedoelde onderzoek daar wel reeds in voorzag. Het Waterschap Reest en Wierden stelt verder dat het grondwaterpeil door de drainage op een afstand van ten hoogste 10 meter van de drainstreng beïnvloed kan worden. Voorts wordt geconcludeerd dat, omdat de drainage op een afstand van ten minste 15 meter van de kadastrale grens van de aangrenzende agrarische percelen wordt aangelegd, geen nadelige invloed door de agrariërs zal worden ondervonden.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de verplichting bestaat deze ‘bufferzone’ van 10 danwel 15 meter op juridisch bindende wijze in de voorschriften van het bestemmingsplan op te nemen.
De Afdeling betrekt hierbij het volgende.
Blijkens het deskundigenbericht heeft het plan in hydrologisch opzicht geen onevenredige gevolgen voor appellanten. Wat betreft de ten oosten van het plangebied gelegen agrarische percelen van [appellant B] is van belang dat de afstand tussen de (te draineren) bestemming “Begraafplaats” en zijn agrarisch perceel grotendeels meer dan 10 meter is omdat hiertussen de bestemming “Wegverkeer” is voorzien. Het overige deel van de oostelijke plangrens (135 meter) wordt gescheiden van de agrarische gronden door een bestaande verharde weg met een greppel (samen een breedte van 9 meter over een lengte van 45 meter). Over een resterende lengte van 90 meter ligt aan de andere zijde van de weg eveneens een greppel waardoor de afstand tot de agrarische gronden 10 meter bedraagt. De invloed van het drainagestelsel op de gronden van [appellant B] is derhalve beperkt tot een één meter brede strook over een lengte van 45 meter. Gelet op het deskundigenbericht zal het drainagestelsel nauwelijks tot geen effect hebben op het agrarisch gebruik van de naastgelegen gronden van [appellant B].
De agrarische percelen van [appellant A] grenzen aan de noordzijde van het plangebied en worden van de bestemming “Begraafplaats” gescheiden door een watergang. Blijkens het deskundigenbericht is deze watergang bepalend voor het grondwaterpeil in de agrarische gronden. Het peil in de watergang zal volgens het Waterschap Reest en Wierden niet wijzigen ten gevolge van de drainage. Gelet hierop bestaat evenmin aanleiding voor vrees voor nadelige effecten ten aanzien van de agrarische percelen van [appellant A].
Uit de stukken is gebleken dat de door appellanten bedoelde termen ‘toereikende voorzieningen’ en ‘gewenste scheiding’ voorkwamen in het voorontwerpbestemmingsplan. In de toelichting bij het ontwerpplan is, naar aanleiding van de inspraakreactie van appellanten, aangegeven op welke wijze met betrekking tot waterhuishouding rekening wordt gehouden met de omliggende gronden. De Afdeling is van oordeel dat de gemeenteraad, mede gelet op het positieve advies van het waterschap Reest en Wierden, in redelijkheid geen aanleiding behoefde te zien voor nader overleg met de eigenaren.
2.8.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende onderzoek is gedaan naar de hydrologische gevolgen van het plan.
2.9. Appellanten stellen dat de Inspectierichtlijn Lijkbezorging niet voldoende in acht is genomen. De in de richtlijn neergelegde geluidsnorm van 45 dB(A) wordt overschreden. Het is onduidelijk of rekening is gehouden met piekbelastingen, zodat het akoestisch onderzoek ondeugdelijk is. Zonder enige motivering wordt gesteld dat het treffen van geluidwerende voorzieningen zeer kostbaar is, aldus appellanten.
2.9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts voor een zeer gering deel van de begraafplaats de 45 dB(A) norm met 1 dB(A) wordt overschreden. Gelet daarop, en gelet op het feit dat sprake is van een richtlijn, acht verweerder het niet onredelijk dat wordt afgezien van het aanbrengen van een geluidwerende voorziening. Hierbij wordt ook gewezen op de kosten (400.000 euro) die het aanbrengen van een dergelijke voorziening met zich brengt. Tenslotte is de Wet geluidhinder niet van toepassing op begraafplaatsen.
2.9.2. De Afdeling stelt vast dat een begraafplaats in het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen niet is aangemerkt als geluidsgevoelig object in de zin van de Wet geluidhinder. In de Wet op de lijkbezorging zijn evenmin voorwaarden gesteld ten aanzien van de ten hoogste toegestane geluidbelasting op een begraafplaats.
De inspectierichtlijn Lijkbezorging (hierna: de richtlijn) betreft een richtlijn die niet juridisch bindend is. Uit de stukken, waaronder de reactie van de gemeente en de beantwoording van de zienswijzen, is niet gebleken dat de gemeente de richtlijn als eigen beleid hanteert, zodat in zoverre ook niet een juridische binding behoeft te worden aangenomen. De gemeente beschouwt de richtlijn, hoewel het plan daaraan wel wordt getoetst, nadrukkelijk als advies, waarin geen voorschriften worden gegeven.
In de richtlijn (paragraaf 6.1) is vermeld dat de ligging van begraafplaatsen zodanig moet zijn, dat deze en naastgelegen bestemmingen elkaar zo weinig mogelijk nadelig beïnvloeden. Het is ongewenst dat een begrafenis(toespraak) wordt verstoord door geluidhinder. Gestreefd zou moeten worden naar een geluidbelasting van niet meer dan 40 dB(A), en voorkomen moet worden dat door een geluidbelasting van meer dan 45 dB(A) de verstaanbaarheid wordt bemoeilijkt.
De in de richtlijn neergelegde en door appellanten aangehaalde waarde van 45 dB(A) wordt derhalve gerelateerd aan de verstaanbaarheid van een begrafenistoespraak. Blijkens het deskundigenbericht zal deze richtwaarde in een zeer beperkt deel van het plangebied in 2011 met slechts 1 dB overschreden worden vanwege het wegverkeer van de Rijksweg A28. Het standpunt van verweerder, dat de hoge kosten voor het treffen van geluidwerende voorzieningen niet in verhouding staan tot de mate van overschrijding van een onverplichte geluidsnorm, acht de Afdeling niet onredelijk. Nog afgezien van de juridische betekenis van de in de richtlijn neergelegde geluidswaarde, acht de Afdeling een dergelijke overschrijding niet zodanig dat toespraken in de open lucht op onaanvaardbare wijze zullen worden beïnvloed.
De geluidbelasting in het plangebied vanwege het wegverkeer op de Rijksweg A28 en de Fluitenbergse Weg is aan de hand van standaardrekenmethode I van het Reken- en Meetvoorschrif wegverkeerslawaai 2002 berekend. Uit het deskundigenbericht is gebleken dat met behulp van de genoemde rekenmethode het equivalente geluidsniveau wordt berekend van lichte, middelzware en zware motorvoertuigen. De waarden van piekgeluiden worden niet vastgesteld. Voor de verstaanbaarheid van het stemgeluid zijn piekgeluiden echter veel minder van belang dan het equivalente geluidsniveau omdat piekgeluiden slechts kortstondig het stemgeluid verstoren. Dat het akoestisch onderzoek in dat opzicht ondeugdelijk is geweest, zoals appellanten betogen, is derhalve niet aannemelijk geworden.
2.9.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de richtlijn niet aan het plan in de weg staat.
2.10. Appellanten betwisten de economische uitvoerbaarheid van het plan. In dat verband stellen zij dat het in de plantoelichting genoemde investeringsbedrag van twee miljoen euro achterhaald is.
2.10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het genoemde investeringsbedrag is berekend op basis van inschatting en ervaring. Verweerder ziet geen aanleiding te veronderstellen dat vanwege de kosten en het ontbreken van dekkingsmiddelen de aanleg niet mogelijk zou zijn. Hij acht het redelijk dat de gemeente geen specificatie van de kosten heeft opgenomen in het plan.
2.10.2. Gelet op artikel 9 van Pro het Besluit ruimtelijke ordening 1985 dient onderzoek te worden gedaan naar de uitvoerbaarheid van het plan. Hierbij moet inzicht worden gegeven in de uitkomsten van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid en de elementen die in dat onderzoek zijn betrokken.
In de plantoelichting is opgenomen dat de gemeente Hoogeveen als beleid voert dat de exploitatie van begraafplaatsen te allen tijde kostendekkend moet zijn. De hoogte van de begraafrechten wordt bepaald door de aanleg en de onderhoudskosten. Op basis van kengetallen is getracht een betrouwbaar investeringsbedrag te berekenen. Het bedrag is gebaseerd op het ophogen van het terrein, grondwerk, aanleg drainage, aanleg parkeerplaatsen, ontsluiting, aanleg groenvoorzieningen, een onderhoudsgebouw, aankoop van gronden, voorbereiding en toezicht en winst en risico. Op grond van de gemaakte berekeningen is een investeringsbedrag gereserveerd van twee miljoen euro.
Dat de berekening van het investeringsbedrag vanwege het prijspeil anno 2001 achterhaald is, zoals appellanten hebben betoogd, is in dat opzicht onvoldoende grond voor het oordeel dat de onderbouwing van de economische uitvoerbaarheid van het plan tekortschiet. Als het genoemde bedrag niet toereikend is, dan zal blijkens de stukken een aanvullend krediet beschikbaar worden gesteld. Dekking vindt plaats door middel van een verhoging van de inkomsten uit begraafrechten.
In hetgeen appellanten dienaangaande hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan de economische uitvoerbaarheid van het plan moet worden getwijfeld.
2.10.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de economische uitvoerbaarheid van het plan niet in geding is.
2.11. Appellanten hebben ten aanzien van de mogelijkheid van een crematorium gesteld dat de afstand tot woonbebouwing van 100 meter uit de brochure “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2001 (hierna: de VNG-brochure) niet in acht wordt genomen.
2.11.1. Verweerder stelt zich in navolging van de gemeenteraad op het standpunt dat het gebied op de plankaart dat is voorzien van de aanduiding “voorzieningen ten behoeve van begraafplaats” zodanig ruim is bemeten dat kan worden voldaan aan de in de VNG-brochure neergelegde afstandsnorm.
2.11.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, sub b., van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor begraafplaats aangewezen gronden bestemd voor crematorium.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, sub a, onder 1. mogen de gebouwen uitsluitend worden gebouwd op de gronden, welke op de plankaart zijn voorzien van de aanduiding “voorzieningen ten behoeve van begraafplaats”.
2.11.3. In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een indicatief aan te houden afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming vanwege de mogelijke hinder van de milieufactoren geur, stof, gevaar en geluid. In de bedrijvenlijst van de VNG-brochure is onder begrafenisondernemingen onderscheid gemaakt tussen uitvaartcentra, begraafplaatsen en crematoria. Voor crematoria is voor elk van de genoemde aspecten aangegeven welke afstand aangehouden moet worden ten opzichte van een – in een rustige woonwijk gelegen – woning. Als grootste aan te houden afstand wordt 100 meter genoemd voor het aspect geur. De afstanden die de VNG-brochure geeft, gelden in beginsel tussen de perceelsgrens van een bedrijf enerzijds en de gevel van een woning anderzijds.
De Afdeling stelt vast dat in de directe omgeving van het plangebied één woning staat op het perceel met het kadastrale nummer 657. Deze woning bevindt zich op een afstand van 30 meter van de aanduiding “voorzieningen ten behoeve van begraafplaats” binnen de bestemming “Begraafplaats”. Op gronden met deze aanduiding mag een crematorium worden gebouwd.
De Afdeling stelt verder vast dat de gemeenteraad in dat opzicht met het plan van de in de VNG-brochure aanbevolen afstanden is afgeweken. Nu deze afstanden indicatief van aard zijn, is afwijking hiervan in beginsel mogelijk, met dien verstande dat een afwijking dient te worden gemotiveerd.
In het voorliggend geval wordt een motivering van de in het plan voorziene afwijking van de in de VNG-brochure opgenomen afstand gemist.
Verweerder stelt in navolging van de gemeenteraad dat het bestemmingsvlak waarbinnen het crematorium is toegestaan groot genoeg is om een afstand van 100 meter vanaf de woning die ten oosten van het plangebied ligt aan te houden. De Afdeling volgt verweerder hierin niet. Bepalend is immers hetgeen het bestemmingsplan mogelijk maakt. Het voorliggende plan maakt mogelijk dat in een zone van 70 meter vanaf de plangrens binnen het genoemde bestemmingsvlak een crematorium kan worden gebouwd waarbij geen rekening wordt gehouden met de aanbevolen afstand uit de brochure. Dat dit bestemmingsvlak groot genoeg is om een afstand van 100 meter tot de woning te kunnen aanhouden doet hieraan niet af.
2.11.4. Nu verweerder er niet zonder meer van uit heeft mogen gaan dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de desbetreffende woning kan worden gegarandeerd, is het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het bestreden besluit dient daarom in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Het beroep is gegrond.
2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 21 oktober 2003, 6.2/2003006524, voorzover artikel 3, sub 1, onder b.: “crematorium”, van de planvoorschriften is goedgekeurd;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Drenthe te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de provincie Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2004
357.