Uitspraak
200402071/1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Westland,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Monster (thans: Westland) het wijzigingsplan "Wijziging bestemmingsplan Buitengebied, perceel [locatie]" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 januari 2004, kenmerk DRM/ARB/03/14681, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 9 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op 10 maart 2004, en appellant sub 2 bij brief van 19 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 maart 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2004, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. D. Otto, ambtenaar van de gemeente, appellant sub 2 in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. I.T.F. Vermeulen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens de [maatschap] mr. G.L.M. Teeuwen en [gemachtigde] verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), voor zover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan is gebaseerd op het bestemmingsplan “Buitengebied (tweede partiële herziening)” (hierna: het bestemmingsplan). Het voorziet in wijziging van de bestemming “Agrarisch gebied, kassen toegestaan –Ak-“ in de bestemming “Woondoeleinden –W-” ter plaatse van het perceel [locatie] te [plaats] en daarmee in omzetting van de bedrijfsfunctie van de woning op het perceel in een functie als burgerwoning.
2.3. Verweerder heeft het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en daaraan goedkeuring onthouden. Hij acht de afstand van minder dan 25 meter tussen de bestaande kassen en de woning op het perceel [locatie] uit een oogpunt van volksgezondheid te klein. Volgens hem dient minimaal 25 meter aangehouden te worden tussen gronden met de bestemming “Woondoeleinden –W-” en de plaats waar kassenbouw mogelijk is.
2.4. Het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: het college) en [appellant sub 2] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Hiertoe voert het college aan dat verweerder buiten zijn toetsingskader is getreden door het plan te toetsen aan de recent vastgestelde Nota planbeoordeling 2002 (hierna: de Nota). De Nota is volgens het college verder niet van toepassing op wijzigingsplannen.
Bovendien ziet de in de Nota vermelde minimale afstand van 25 meter op nieuwbouwsituaties en niet op bestemmingswijzigingen, hetgeen door een medewerker van de provincie is bevestigd, aldus het college. Ook acht het college de afstandsmaat in strijd met het Besluit glastuinbouw.
[appellant sub 2] wijst er op dat de kassen en de woning 25 jaar geleden zijn gebouwd en dat deze situatie ongewijzigd blijft. Door de eis van 25 meter te stellen wordt volgens hem ten onrechte verschil gemaakt tussen agrariërs en andere burgers. Voorts is hij van mening dat al sinds 1996 wordt voldaan aan het gemeentelijke beleid om in aanmerking te komen voor een bestemmingswijziging en dat hij hiervan om die reden mocht uitgaan.
Ten slotte zijn appellanten van mening dat verweerder de belangen inzake het voorkomen van stagnatie in de reconstructie van de glastuinbouw en het belang van [appellant sub 2] onvoldoende heeft meegewogen.
2.5. Ingevolge artikel 3, lid B III, van de voorschriften van het bestemmingsplan is, voor zover in dit geval van belang, het college van burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 11 van Pro de WRO bevoegd het plan te wijzigen indien de wijziging betrekking heeft op het wijzigen van de bestemming “Agrarisch gebied, kassen toegestaan –Ak-“ in de bestemming “Woondoeleinden –W-“ als bedoeld in artikel 51 van Pro de bestemmingsplanvoorschriften met dien verstande dat: 1. de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend van toepassing is op een agrarische bedrijfswoning, eventueel met het daaraan gebouwde bedrijfsgedeelte; 2. de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend van toepassing is indien sprake is van bedrijfsbeëindiging van een ter plaatse gevestigd agrarisch bedrijf; 3. het bebouwd grondoppervlak van de agrarische bedrijfswoning, eventueel met het daaraan gebouwde bedrijfsgedeelte dat aanwezig is ten tijde van het wijzigingsbesluit niet mag worden vergroot; 4. voor het overige artikel 51 van Pro overeenkomstige toepassing is. Niet in geding is dat aan de wijzigingsvoorwaarden wordt voldaan.
2.5.1. Met het bestaan van de door verweerder goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft, in beginsel als een gegeven worden beschouwd indien is voldaan aan de daarbij gestelde voorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij een wijziging gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht, zodat het feit dat in een bepaald geval aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, de plicht van het gemeentebestuur respectievelijk verweerder onverlet laat om in de besluitvorming omtrent de vaststelling respectievelijk de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd. Het karakter van de toetsing van een wijzigingsplan door verweerder brengt in dit verband in beginsel met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring hebben voorgedaan, in aanmerking moeten worden genomen.
De Nota is vastgesteld op 20 maart 2002 en bekendgemaakt op 31 mei 2002. Gelet op laatstbedoelde datum was de Nota ten tijde van het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan in werking getreden en dient deze in beginsel in aanmerking te worden genomen.
2.5.2. De Nota bevat algemene uitgangspunten voor de ruimtelijke ordening voor Zuid-Holland en vormt samen met de streekplannen voor verweerder en de Provinciale Planologische Commissie het toetsingskader voor de ruimtelijke plannen in de provincie. Niet is gebleken dat met ruimtelijke plannen niet mede wordt gedoeld op wijzigingsplannen. Zo worden in onderdeel C van de Nota in het overzicht van de in te zenden stukken ook wijzigingsplannen genoemd. Dat op andere plaatsen in de Nota alleen wordt verwezen naar de goedkeuring van bestemmingsplannen maakt dit niet anders.
2.5.3. De Nota bevat het uitgangspunt dat tussen agrarische bedrijven en gevoelige functies een zodanige afstand wordt aangehouden dat hinder of gevaar zich niet voordoet dan wel tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht. Daarbij worden volgens de Nota zowel de activiteiten binnen de bebouwing alsook de activiteiten op het onbebouwde bedrijfsgedeelte betrokken. Wat betreft de goedkeuringscriteria wordt tussen opstallen, waarin op commerciële basis groenten, fruit, siergewassen, potplanten of eetbare paddestoelen worden geteeld en gevoelige functies voldoende afstand gehouden. De minimumafstand bedraagt volgens de Nota 25 meter, behalve voor de zogenoemde categorie I-bedrijven in nieuwe situaties (nieuw bedrijf of nieuwe woning) waarvoor een minimumafstand van 50 meter van toepassing is. In geval van vervangende nieuwbouw van een bedrijf of een woning mag geen verkleining van de onderlinge afstand ontstaan.
Uit de Thematische beantwoording van de op de concept-Nota ingebrachte reacties, zoals opgenomen in onderdeel E van de Nota, blijkt dat het provinciebestuur ten aanzien van de aan te houden afstand tussen kassen en gevoelige bestemmingen onderkent dat het in een onderzoeksrapport van Alterra inzake bestrijdingsmiddelen in de lucht rond tuinbouwkassen geschetste beeld aanleiding zou kunnen geven tot aanpassing van de in de concept-Nota opgenomen afstanden. Aangezien nog niet van alle relevante middelen een goed beeld bestaat, is bij vaststelling van de Nota van aanpassing afgezien. Indien als gevolg van voortschrijdend inzicht en nadere conclusies op nationaal niveau geringere maten kunnen worden gehanteerd, zal tot een aanpassing van de desbetreffende onderdelen van de Nota worden overgegaan, aldus de Thematische beantwoording.
Uit dit gedeelte van de Nota blijkt voorts dat de verplaatsing van een bestaande woning die in de regel al op minder dan 25 meter afstand van kassen is gelegen, in beginsel als een bestaande situatie wordt beschouwd indien de bestaande afstand niet wordt verkleind en minimaal tien meter tussen kassen en woning wordt aangehouden in het geval dat in de oorspronkelijke situatie de afstand reeds minder dan tien meter zou bedragen.
2.5.4. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat zich naast het perceel met daarop de betrokken woning een glastuinbouwbedrijf bevindt dat is opgericht voor 1 mei 1996. Naar niet in geding is valt dit bedrijf onder de werkingssfeer van het Besluit glastuinbouw. Dit betekent onder meer dat de relevante bedrijfsonderdelen zich in de huidige situatie op een afstand van tien meter of meer van woningen van derden bevinden.
2.5.5. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat thans, mede door het provinciebestuur, wordt gewerkt aan de totstandkoming van een beleidsmatig toetsingskader voor de vraag hoe moet worden omgegaan met voormalige agrarische bedrijfswoningen in het Westland. Verder is aan TNO opdracht verleend om nader onderzoek uit te voeren naar de gevolgen van het gebruik van bestrijdingsmiddelen in kassen voor de gezondheid van omwonenden. Hiermee wordt een vervolg gegeven aan het eerder door Alterra uitgevoerde onderzoek. Uit dat onderzoek is gebleken dat het gebruik van 21 van de 24 meest in de glastuinbouw toegepaste bestrijdingsmiddelen geen schadelijk effect heeft op de gezondheid van omwonenden bij kassen. Wat betreft het middel dodemorf bleek te weinig informatie over de giftigheid beschikbaar. Wat betreft de resterende twee middelen is de zogenoemde opgebruiktermijn inmiddels verstreken. Het onderzoek van TNO dient in november 2004 tot het uitbrengen van een onderzoeksrapport te leiden, zodat aangenomen mag worden dat op betrekkelijk korte termijn meer duidelijkheid zal bestaan omtrent de gezondheidseffecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen in kassen.
2.5.6. Nog afgezien van de omstandigheid dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder bij zijn verwijzing naar het in de Nota ten aanzien van glastuinbouw vermelde beleid heeft bezien of aanleiding bestaat een uitzondering te maken op dit beleid, heeft hij de Afdeling er niet van kunnen overtuigen en derhalve onvoldoende gemotiveerd dat dit beleid onverkort van toepassing kan worden geacht op de thans voorliggende situatie waarin de bedrijfsfunctie van een bestaande woning wordt omgezet in een woonfunctie en derhalve niet is beoogd te voorzien in een nieuwe woning of een uitbreiding van een bestaande woning, zoals bedoeld in de Nota. Verweerder kon zodoende niet volstaan met een verwijzing naar de Nota. Niet is gebleken dat ten aanzien van de voorliggende situatie anderszins beleidsregels zijn vastgesteld. Of de in de Nota vermelde afstand van 25 meter in strijd is met het Besluit glastuinbouw kan, nu niet is gebleken dat de Nota onverkort van toepassing kan worden geacht, buiten verdere bespreking blijven.
Uit het bestreden besluit blijkt verder dat verweerder stelt dat het milieubelang uit een oogpunt van volksgezondheid een zwaarwegende factor is. Niet is gebleken dat hij heeft bezien welke middelen in welke omvang in de kassen kunnen worden toegepast en of in verband daarmee schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid kunnen worden verwacht. Evenmin blijkt uit het besluit hoe verweerder de andere bij de omzetting van de bedrijfsfunctie betrokken belangen in zijn standpuntbepaling heeft afgewogen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en tevens is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 en Pro artikel 3:2 van Pro de Awb dient te worden vernietigd.
2.6. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 6 januari 2004, kenmerk DRM/ARB/03/14681;
III. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 232,00 voor het college en € 116,00 voor [appellant sub 2]) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2004
178-371.