Uitspraak
200307161/1.
Datum uitspraak: 22 september 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2003, kenmerk 2.01.0303, heeft verweerder aan appellante een vergunning verleend krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) voor het lozen van stoffen, afkomstig van de in een gespecialiseerd bollenteeltgebied gelegen percelen die deel uitmaken van het bedrijf van appellante. Dit besluit is op 19 september 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 november 2003.
Bij brief van 12 januari 2004 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 april 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door R. Akkermans, J. Langenberg en mr. P.J.J. Oosterling, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wvo, gelezen in samenhang met artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake de in voorschrift 9, tweede lid, voorgeschreven teeltvrije zone niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat zich keert tegen de in het aanvullende voorschrift 9, dertiende lid, voorgeschreven toepassing van de zogenoemde milieumeetlat, omdat appellante terzake geen bedenkingen heeft ingebracht tegen het ontwerp-besluit. Anders dan verweerder heeft gesteld vindt de beroepsgrond inzake de milieumeetlat een grondslag in de bedenkingen, waarin immers is aangevoerd dat appellante ervan uitgaat dat de waterlopen op haar percelen gewone waterlopen zijn, waarop geen aanvullende voorschriften van toepassing zijn. Het beroep is daarom in zoverre ontvankelijk.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 1, zesde lid, van de Wvo wordt bij het verlenen, wijzigen of intrekken van een vergunning als bedoeld in het eerste en derde lid, rekening gehouden met de in de artikelen 5 en 9 van de Wet op de waterhuishouding bedoelde beheersplannen.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante maakt bezwaar tegen de in voorschrift 8, eerste en tweede lid, voorgeschreven uitgebreide registratie- en bewaarplicht van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen, en de in voorschrift 10, derde lid, onder e en f, voorgeschreven bemonsterings- en analyseplicht van het N-mineraal-gehalte en de wijze van uitvoering daarvan. Haars inziens loopt verweerder hiermee vooruit op de doelstellingen van de EU Kaderrichtlijn Water 2000/60/EG van 23 oktober 2000, die pas moeten zijn gerealiseerd in 2015.
2.3.1. Volgens verweerder hebben de in voorschrift 8, eerste en tweede lid, voorgeschreven registratie- en bewaarplicht en de in voorschrift 10, derde lid, onder e en f, voorgeschreven bemonsterings- en analyseplicht en de wijze van uitvoering daarvan tot doel om te kunnen controleren of het gebruik van middelen en stoffen op een verantwoorde wijze plaatsvindt. Aan de hand van de daarmee verkregen gegevens wordt, in combinatie met eigen gegevens van verweerder, door hem bepaald of de vergunningvoorschriften een voldoende bijdrage leveren aan het realiseren van de gewenste oppervlaktewaterkwaliteit.
2.3.2. Wat er ook zij van het standpunt van appellante dat wordt vooruitgelopen op de doelstelling van de Kaderrichtlijn, verweerder is bevoegd die voorschriften aan de vergunning te verbinden die hij nodig acht in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. In het licht daarvan overweegt de Afdeling het volgende.
2.3.3. De Afdeling heeft in de uitspraak in zaak no.
200300918/1van 19 mei 2004 onder meer op basis van het advies van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: het RIZA) van 1 juli 2002, kenmerk EMD/4104, en het in die zaak door de StAB uitgebrachte deskundigenbericht geoordeeld dat een registratie- en bewaarplicht meer bijdraagt aan het inzicht in de relatie van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen en de omvang van lozingen dan een bemonsteringsplicht.
200300918/1van 19 mei 2004 onder meer op basis van het advies van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: het RIZA) van 1 juli 2002, kenmerk EMD/4104, en het in die zaak door de StAB uitgebrachte deskundigenbericht geoordeeld dat een registratie- en bewaarplicht meer bijdraagt aan het inzicht in de relatie van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen en de omvang van lozingen dan een bemonsteringsplicht.
Dat advies van het RIZA heeft ook aan het thans bestreden besluit ten grondslag gelegen. Mede gelet daarop en op het deskundigenbericht van de StAB, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over het belang van voorschrift 8.
De Afdeling ziet voorts, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB en het verhandelde ter zitting, in hetgeen appellante heeft aangevoerd terzake de in voorschrift 10, derde lid, onder e en f, voorgeschreven bemonsterings- en analyseplicht geen grond voor het oordeel dat verweerder die verplichtingen niet in redelijkheid noodzakelijk heeft kunnen achten.
2.4. Appellante betoogt dat de in voorschrift 7 voorgeschreven verplichting tot gecertificeerd registreren en de in voorschrift 9, dertiende lid, voorgeschreven toepassing van de milieumeetlat bij de keuze van het toe te passen gewasbeschermingsmiddel verder strekken dan nodig zijn, aangezien de watergang langs de percelen van appellante geen duinrel is. Verder betoogt zij dat de in voorschrift 9 genoemde percelen niet in haar bezit zijn dan wel een onjuiste adressering bevatten.
2.4.1. De vraag of de betrokken watergangen de bestemming “duinrel” hebben is van planologische aard en heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van de waterkwaliteit in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Blijkens het besluit zijn de voorschriften 7, eerste lid en 9, dertiende lid echter niet gebaseerd op de bestemming ‘duinrel’, maar op de ligging van de percelen van appellante naast of nabij oppervlaktewater met de nevenfunctie ‘natuur’ in een gebied dat de hoofdfunctie ‘agrarisch’ kent. De Afdeling overweegt daaromtrent het volgende.
2.4.2. Verweerder heeft bij de beoordeling van de aanvraag de door hem op 9 januari 2002 vastgestelde notitie “Beleidslijn Wvo-vergunning 2001 Bloembollenbedrijven” (hierna: de Beleidslijn) tot uitgangspunt genomen. In de Beleidslijn is weergegeven hoe verweerder bij de bloembollenteelt in een gespecialiseerd bloembollenteeltgebied uitvoering geeft aan de doelstelling uit het tweede Waterbeheersplan Hollands Noorderkwartier (hierna: WBP2), waaraan door het college van gedeputeerde staten goedkeuring is verleend. In de Beleidslijn is onder meer een overzicht gegeven van diverse typen lozingsvergunningen voor bestaande en nieuwe bedrijven. Voor een bestaand bloembollenbedrijf geldt onder meer een bemonsteringsplicht voor de meststoffensituatie op de percelen en een registratieplicht voor de gebruikte meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen. Voor bestaande bedrijven langs water met een bijzondere functie geldt als aanvullende maatregel onder meer dat de milieumeetlat dient te worden toegepast bij de keuze van gewasbeschermingsmiddelen.
2.4.3. De Afdeling stelt vast, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, dat de percelen van appellante zijn gelegen in een gebied waar het oppervlaktewater de hoofdfunctie ‘agrarisch’ en de nevenfunctie ‘natuur’ heeft, zoals is vastgelegd in het WBP2. Door de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2003 in zaak no.
200300634/1is het WBP2 onherroepelijk geworden. Het WBP2 is gebaseerd op het tweede Waterhuishoudingsplan (hierna: WHP2) van de provincie Noord-Holland. Dat plan is gebaseerd op het landelijke waterbeleid uit de Vierde Nota Waterhuishouding. Gelet op artikel 1, zesde lid, van de Wvo diende verweerder bij de beslissing op de aanvraag dan ook rekening te houden met die functietoekenning. In het licht daarvan zal de Afdeling hieronder de rechtmatigheid beoordelen van de voorschriften 7, eerste lid en 9, dertiende lid.
200300634/1is het WBP2 onherroepelijk geworden. Het WBP2 is gebaseerd op het tweede Waterhuishoudingsplan (hierna: WHP2) van de provincie Noord-Holland. Dat plan is gebaseerd op het landelijke waterbeleid uit de Vierde Nota Waterhuishouding. Gelet op artikel 1, zesde lid, van de Wvo diende verweerder bij de beslissing op de aanvraag dan ook rekening te houden met die functietoekenning. In het licht daarvan zal de Afdeling hieronder de rechtmatigheid beoordelen van de voorschriften 7, eerste lid en 9, dertiende lid.
2.4.4. Ingevolge voorschrift 7, eerste lid, van de bij het bestreden besluit verleende lozingsvergunning dient appellante ten aanzien van haar percelen het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen te registreren volgens een gecertificeerd milieukwalificatiesysteem. Gedacht kan worden aan MPS. Vanaf 1 januari 2004 kan gebruik worden gemaakt van een door de KAVB ontwikkeld registratiesysteem.
2.4.5. Appellante heeft ter zitting aangegeven ervoor te vrezen dat zij door de verplichting om gecertificeerd te registreren wordt verplicht een voorgeschreven registratiemethode toe te passen, waardoor zij zal worden geconfronteerd met hogere bedrijfskosten. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat iedere gecertificeerde registratiemethode volstaat. Bovendien is de bemonsteringsplicht van het te lozen drainagewater, zoals opgenomen in het ontwerp van het besluit, als gevolg hiervan komen te vervallen, zodat voor onaanvaardbare bedrijfskosten niet behoeft te worden gevreesd, aldus verweerder.
De Afdeling is van oordeel, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB en gezien het feit dat de percelen van appellante langs water met de nevenfunctie ‘natuur’ zijn gelegen, dat verweerder in redelijkheid voorschrift 7, eerste lid, aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.4.6. Ingevolge voorschrift 9, dertiende lid, van de vergunning, dient appellante bij de keuze van het toe te passen gewasbeschermingsmiddel ten aanzien van de percelen aan de Rijksweg te Heiloo en de Boekelemeerweg te Heiloo/Alkmaar gebruik te maken van de milieumeetlat (CLM). Onder a van dit voorschrift is, kort weergegeven, bepaald dat voorafgaand aan het teeltseizoen een spuitplan moet worden opgesteld. Onder b en c is bepaald dat de gewasbeschermingsmiddelen moeten worden toegepast die laag scoren op de milieumeetlat en dat bij de keuze tussen meerdere middelen, het middel moet worden gekozen met de minste milieubelastingpunten. Onder d is bepaald dat van het gestelde onder b en c mag worden afgeweken, indien hier belangrijke teelttechnische redenen aan ten grondslag liggen.
2.4.7. Ten aanzien van de toepassing van de milieumeetlat overweegt de Afdeling als volgt.
Volgens de Beleidslijn dient bij bestaande bedrijven langs water met een bijzondere functie als aanvullende maatregel de milieumeetlat te worden toegepast bij de keuze van de gewasbeschermingsmiddelen. Uit de stukken blijkt dat de milieumeetlat een systeem is waarbij aan stoffen punten zijn toegekend die verband houden met de belasting van het milieu. Door het toepassen van de milieumeetlat kan vooraf de belasting van het milieu worden ingeschat.
Blijkens het bestreden besluit is gekozen voor de verplichting tot het gebruiken van de milieumeetlat vanwege de ligging van de percelen van appellante naast of nabij oppervlaktewater met de nevenfunctie ‘natuur’ in een gebied dat de hoofdfunctie ‘agrarisch’ kent.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de milieumeetlat slechts dient te worden beschouwd als een sturend middel voor appellante, waarmee inzicht wordt verkregen in de schadelijkheid van de verschillende toe te passen gewasbeschermingsmiddelen. Appellante is volgens hem niet verplicht om het minst schadelijke middel toe te passen, zodat het gebruik van de milieumeetlat niet altijd tot hogere bedrijfskosten behoeft te leiden.
De Afdeling constateert dat de in voorschrift 9, dertiende lid, onder b en c opgenomen dwingende verplichting zich niet verdraagt met de uitleg van verweerder ter zitting. Daarbij komt dat de onder d opgenomen term “belangrijke teelttechnische redenen” niet in de vergunning is gedefinieerd, zodat het volgens de Afdeling niet duidelijk is in welke omstandigheden een afwijking van de eerdergenoemde leidraad wordt toegestaan. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.4.8. Ten aanzien van de adressering van de percelen in voorschrift 9 overweegt de Afdeling het volgende.
Verweerder heeft erkend dat een van de genoemde percelen niet in het bezit is van appellante en dat het andere perceel een onjuiste adressering heeft. Verweerder heeft beoogd het gebruik van de milieumeetlat voor alle percelen te laten gelden. Dit is echter niet in het voorschrift tot uitdrukking gebracht. Gelet op het vorenstaande is voorschrift 9 wat dit betreft in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit op zorgvuldige wijze moet worden genomen. Het beroep is in zoverre eveneens gegrond.
2.5. Het beroep, voorzover ontvankelijk, is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het voorschrift 9, dertiende lid, betreft. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de in voorschrift 9, tweede lid, voorgeschreven teeltvrije zone betreft;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van 12 september 2003, kenmerk 2.01.0303, voorzover het voorschrift 9, dertiende lid, betreft;
IV. draagt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 123,26, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004
157-353.