Uitspraak
200404446/1 en 200404450/1.
Datum uitspraak: 13 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak in het geding tussen:
[appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 3 mei 2004 heeft verweerder de verzoeken van appellanten om, voorzover hier van belang, als kiezer voor de verkiezingen van de leden van het Europees Parlement te worden geregistreerd, afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.
Tegen deze besluiten hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2004, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 2 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Deze brief is aangehecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.G. Croes en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Hertogs, zijn verschenen. Voorts zijn namens de Kiesraad verschenen mr. drs. E.B. Pronk en mr. A.F. Hendriks.
Bij brieven van 4 juni 2004 heeft de Afdeling aan partijen medegedeeld dat zij het onderzoek heeft heropend, teneinde prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen te Luxemburg (hierna ook: het Hof van Justitie). Bij brief van 28 juni 2004 heeft de Afdeling partijen gelegenheid geboden zich hierover nader uit te laten. Bij brieven van 1 respectievelijk 5 juli 2004 hebben verweerder en appellanten van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De Kiesraad heeft bij brief van 6 juli 2004 zijn standpunt kenbaar gemaakt. Deze brieven zijn aangehecht.
2. Overwegingen
2.1. In het Koninkrijk der Nederlanden zijn de landen Nederland en de Nederlandse Antillen en Aruba verenigd; de Nederlandse Antillen en Aruba zijn genoemd in bijlage II bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna ook: EG). Het Koninkrijk kent geen koninkrijksparlement; de drie landen hebben elk hun eigen parlementaire vergadering. De Rijkswet op het Nederlanderschap (Stb. 2003, 113, tekstplaatsing) voorziet voor alle landen van het Koninkrijk in één ongedeelde nationaliteit, de Nederlandse.
2.2. Ingevolge artikel 3 van Pro het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1994, 165; hierna ook: het Protocol) verbinden de Hoge Verdragsluitende Partijen zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.
Ingevolge artikel B1, eerste lid, van de Kieswet worden de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gekozen door degenen die op de dag van de kandidaatstelling Nederlander zijn en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, met uitzondering van degenen die op de dag van kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in de Nederlandse Antillen of Aruba.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel geldt deze uitzondering niet voor de Nederlander die gedurende ten minste tien jaren ingezetene van Nederland is geweest.
Ingevolge artikel Y3, onder a, van de Kieswet zijn voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement kiesgerechtigd degenen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
2.3. Op 31 maart 2004 hebben appellanten, die de Nederlandse nationaliteit bezitten, verweerder verzocht om te worden geregistreerd als kiezer voor onder meer de verkiezingen van de leden van het Europees Parlement op 10 juni 2004. Bij besluiten van 3 mei 2004 heeft verweerder de verzoeken afgewezen, omdat appellanten ingezetenen zijn van Aruba en niet gedurende tien jaren of langer in Nederland hebben verbleven, zodat zij op grond van artikel B1, eerste en tweede lid van de Kieswet, in samenhang met artikel Y3, onder a, van die wet niet kiesgerechtigd zijn.
2.4. Niet in geschil is dat appellanten op de dag van kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hadden in Aruba en niet gedurende ten minste tien jaren ingezetene van Nederland zijn geweest. Zij kunnen aan de Kieswet derhalve geen recht op deelname aan de verkiezingen voor de leden van het Europees Parlement ontlenen.
2.5. Appellanten hebben zich in beroep op het standpunt gesteld dat - samengevat weergegeven - de afwijzing van hun verzoeken willekeurig en discriminatoir is, nu andere ingezetenen van Aruba die voordien tien jaren in Nederland gewoond hebben, wel kunnen deelnemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement, terwijl zij in dezelfde mate worden geraakt door de regelgeving van de Europese Unie.
Appellanten stellen zich voorts op het standpunt dat, aangezien zij de Nederlandse nationaliteit hebben, zij burger van de Unie zijn als bedoeld in artikel 17, eerste lid, EG. Het burgerschap van de Unie brengt kiesgerechtigheid voor het Europees Parlement met zich, aldus appellanten.
In het verlengde van het vorenstaande betogen appellanten dat artikel B1, eerste lid, van de Kieswet in strijd is met het Gemeenschapsrecht en met artikel 3 van Pro het Protocol, omdat het Europees Parlement dient te worden aangemerkt als een 'wetgevende macht', zoals in deze bepaling bedoeld. In dat verband hebben zij verwezen naar de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna ook: het EHRM) van 18 februari 1999 in de zaak Matthews tegen het Verenigd Koninkrijk (NJ 1999, 515).
2.6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de Kieswet op juiste wijze heeft uitgevoerd en dat het niet aan hem doch aan de wetgever is zich een oordeel te vormen over een mogelijke strijdigheid van de wet met het EVRM of het Gemeenschapsrecht.
2.7. De verzoeken van appellanten strekken ertoe om als kiesgerechtigde te worden geregistreerd, teneinde als kiezer te kunnen deelnemen aan de verkiezing van de leden voor het Europees Parlement die zijn gehouden op 10 juni 2004. Zoals uit het hierna overwogene blijkt, bestaat er - gelet op het bepaalde in artikel 234 EG Pro - aanleiding in de onderhavige zaak prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Als gevolg hiervan, was het niet mogelijk in deze zaak uitspraak te doen voordat de verkiezingen werden gehouden en hebben appellanten daaraan niet kunnen deelnemen. De behandeling van hun beroepen kan daarin geen verandering meer brengen.
Op voorhand kan evenwel niet geheel worden uitgesloten dat er grond is voor het bieden van rechtsherstel en dat het Gemeenschapsrecht eisen stelt aan de aard daarvan. Nu appellanten zich bovendien mede op het standpunt stellen dat de uitsluiting van deelname aan de verkiezingen van de leden voor het Europees Parlement in strijd is met artikel 3 van Pro het Protocol en de op basis daarvan gevormde jurisprudentie van het EHRM, kan evenmin worden uitgesloten dat zij deze klacht uiteindelijk wensen voor te leggen aan het EHRM, waartoe de nationale rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput.
Niet kan dan ook worden staande gehouden dat appellanten door het enkele feit dat de verkiezingen inmiddels hebben plaatsgevonden geen rechtens te honoreren belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van de door hen ingestelde beroepen.
2.8. Ingevolge artikel 17, eerste lid, EG, wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.
Ingevolge artikel 17, tweede lid, EG, genieten de burgers van de Unie de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 18 EG Pro heeft een burger van de Unie het recht om zich naar een andere lidstaat te begeven.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, EG heeft iedere burger van de Unie, die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, onverminderd artikel 190, vierde lid, EG en de bepalingen ter uitvoering daarvan. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.
Ingevolge artikel 182, eerste lid, EG komen de lidstaten overeen de niet-Europese landen en gebieden, welke bijzondere betrekkingen onderhouden met Denemarken, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, te associëren met de Gemeenschap. Die landen en gebieden, hierna genoemd landen en gebieden, zijn genoemd in een lijst die als bijlage II aan dit Verdrag is gehecht. Doel van de associatie is het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Gemeenschap in haar geheel. Overeenkomstig de in de preambule bij dit Verdrag neergelegde beginselen moet de associatie in de eerste plaats de mogelijkheid scheppen de belangen en de voorspoed van de inwoners van die landen en gebieden te bevorderen, teneinde hen te brengen tot de economische, sociale en culturele ontwikkeling welke zij verwachten.
Ingevolge artikel 183, aanhef en onder vijf, EG wordt door de associatie nagestreefd dat in de betrekkingen tussen de lidstaten en de landen en gebieden het recht van vestiging van de onderdanen en rechtspersonen op voet van non-discriminatie wordt geregeld overeenkomstig de bepalingen en met toepassing van de procedures, bepaald in het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging, behoudens de krachtens artikel 187 vastgestelde Pro bijzondere bepalingen.
Ingevolge artikel 186 EG Pro zal, behoudens de bepalingen betreffende de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de openbare orde, het vrije verkeer van werknemers uit de landen en gebieden binnen de lidstaten en van werknemers uit de lidstaten binnen de landen en gebieden worden geregeld door later te sluiten overeenkomsten, waarvoor eenstemmigheid van de lidstaten is vereist.
Ingevolge artikel 299, eerste lid, EG is het Verdrag, voorzover hier van belang, van toepassing op het Koninkrijk der Nederlanden.
Ingevolge artikel 299, derde lid, EG vormen de landen en gebieden overzee (hierna: LGO), waarvan de lijst als bijlage II aan dit Verdrag is gehecht, het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van dit Verdrag. De Nederlandse Antillen en Aruba zijn opgenomen op deze lijst.
2.9. Het Verdrag bestaat uit zes delen. Het tweede deel regelt het burgerschap van de Unie, het derde het beleid van de Gemeenschap en het vierde de associatie van Unie met de LGO. Dit laatste deel bevat ten dele dezelfde rechten en plichten als opgenomen in het tweede deel, zij het dat deze een beperkter karakter hebben en zijn toegespitst op de verhouding tot de LGO. Uit de opbouw en structuur van het Verdrag lijkt dan ook te volgen, dat beoogd is dat op de LGO uitsluitend het vierde deel van het Verdrag van toepassing is. Het Hof van Justitie heeft ook reeds meer dan eens overwogen (zie onder meer de uitspraken in de zaken C-260/90, Leplat, Jurispr. 1992, blz. I-643, en C-110/97, Nederland - Raad, Jurispr. 2001, blz. I-8763) dat zonder uitdrukkelijke verwijzing de algemene verdragsbepalingen, waartoe de bepalingen die zijn opgenomen in het tweede deel van het Verdrag behoren, niet op de LGO van toepassing zijn. Op personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO maar niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, is deel twee van het Verdrag derhalve niet van toepassing.
2.9.1. De vraag rijst of dit evenzeer geldt voor personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO en de nationaliteit van een lidstaat bezitten. Op grond van artikel 17, eerste lid, tweede volzin, EG is immers een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit burger van de Unie. Het Verdrag stelt overigens geen voorwaarden ten aanzien van het burgerschap. Uitgaande van de tekst van artikel 17, eerste lid, EG betekent dit - naar het voorlopig oordeel van de Afdeling - dat de enkele omstandigheid dat personen de nationaliteit van een lidstaat hebben met zich brengt dat zij burgers van de Unie zijn, ook als zij ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO. Als unieburgers genieten zij ingevolge artikel 17, tweede lid, EG de rechten die bij het Verdrag zijn vastgesteld. Dit zijn meer en andere rechten dan die welke zijn opgenomen in het vierde deel van het Verdrag, zodat beide niet tegelijkertijd van toepassing kunnen zijn. Ten aanzien van deze personen kan niet, althans niet op eenduidige wijze, worden vastgesteld of zij onder de bijzondere regeling voor de LGO vallen dan wel dat het tweede deel van het Verdrag op hen van toepassing is. Daarenboven zullen zij door hun nationaliteit - al dan niet voor langere tijd - kunnen verblijven op het grondgebied van de lidstaat dan wel zich daar kunnen vestigen, in welk geval het Verdrag op hen onverkort van toepassing is. Een stelsel zoals het Nederlandse, waarin de nationaliteit van de lidstaat tevens kan toekomen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de met Nederland verbonden LGO schept dan ook rechtsonzekerheid over de aanspraken die deze personen aan het Verdrag kunnen ontlenen.
2.9.2. Het voorgaande brengt de Afdeling tot de volgende prejudiciële vragen:
1°. Is op personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die ingezetenen zijn van, dan wel dan wel woonachtig zijn in een gebied dat tot de LGO, bedoeld in artikel 299, derde lid, EG, behoort en dat bijzondere betrekkingen onderhoudt met die lidstaat, het tweede deel van het Verdrag van toepassing?
2.° Zo nee, hebben de lidstaten in het licht van het bepaalde in artikel 17, eerste lid, tweede volzin, EG de vrijheid hun nationaliteit toe te kennen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, als bedoeld in artikel 299, derde lid, EG?
2.10. Artikel 19, tweede lid, EG inzake het kiesrecht voor het Europees Parlement lijkt, mede in het licht van artikel 3, eerste lid, van het Protocol, dat ook voor de communautaire rechtsorde van betekenis is, te impliceren dat alle burgers van de Unie het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement bezitten. Ook de artikelen 189 en 190, eerste lid, EG wijzen daarop. Voor de vraag of personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO aan het Protocol actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement kunnen ontlenen, is overigens tevens van belang of en, zo ja, in hoeverre het Parlement voor hen als een "wetgevende macht", zoals uitgelegd door het EHRM, kan worden beschouwd. Nu echter in het Verdrag zelf niet uitdrukkelijk is bepaald wie stemrecht heeft voor het Europees Parlement, ziet de Afdeling zich gesteld voor de volgende vraag:
3°. Dient artikel 19, tweede lid, EG, mede in het licht van de artikelen 189 en 190, eerste lid, EG, aldus te worden uitgelegd dat - daargelaten de in de nationale rechtsstelsels niet ongebruikelijke uitzonderingen in verband met onder meer ontzetting uit het kiesrecht in verband met strafrechtelijke veroordeling en handelingsonbekwaamheid - de hoedanigheid van burger van de Unie, ook wanneer zij ingezetene zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, zonder meer het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement meebrengt?
2.10.1. Indien als gevolg van de door het Hof van Justitie op de onder 1° en 2° gestelde vragen gegeven antwoorden personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten en ingezeten zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO niet als burgers van de Unie kunnen worden aangemerkt, rijst de vraag of de artikelen 17 en 19, tweede lid, EG, in onderling verband gelezen en bezien in het licht van artikel 3, eerste lid, van het Protocol, er aan in de weg staan dat deze personen actief en passief kiesrecht hebben voor het Parlement. Ook in dit verband is van belang of en, zo ja, in hoeverre het Parlement voor hen als een "wetgevende macht", zoals hiervoor bedoeld, kan worden beschouwd. Dit leidt tot de volgende vraag:
4°. Staan de artikelen 17 en 19, tweede lid, EG, in onderling verband gelezen en bezien in het licht van artikel 3, eerste lid, van het Protocol, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, er aan in de weg dat personen die geen burger van de Unie zijn actief en passief kiesrecht hebben voor het Europees Parlement?
2.11. Zoals eerder overwogen, is het als gevolg van de op de Afdeling rustende verplichting in deze zaak prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie onmogelijk geworden een eindbeslissing te geven voor de verkiezingen van 10 juni 2004. Appellanten hebben derhalve - zonder dat de rechtmatigheid van hun uitsluiting in rechte is komen vast te staan - niet aan deze verkiezingen kunnen deelnemen. Aangezien de Kieswet erop is gericht dat de Afdeling in geschillen met betrekking tot registratie vóór het houden van de verkiezingen uitspraak doet, voorziet deze wet niet in een rechtsmiddel om deze situatie te voorkomen. Indien bij wijze van voorlopige voorziening zou zijn bepaald dat appellanten dienen te worden behandeld als waren zij als kiezer geregistreerd, en zij derhalve aan de verkiezingen hadden kunnen deelnemen, zou daarmee een voor de onderhavige verkiezingen onomkeerbare situatie zijn ontstaan. Zou mede naar aanleiding van de door het Hof van Justitie gegeven antwoorden, komen vast te staan dat appellanten in strijd met het Gemeenschapsrecht de deelname aan de verkiezingen is onthouden, rijst de vraag of het Gemeenschapsrecht eisen stelt aan de aard van het dan te bieden rechtsherstel.
Dit brengt de Afdeling tenslotte tot de volgende prejudiciële vraag:
5°. Stelt het Gemeenschapsrecht eisen aan de aard van het te bieden rechtsherstel, indien de nationale rechter - mede op basis van de door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op bovenstaande vragen gegeven antwoorden - tot het oordeel komt dat registratie van diegenen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de Nederlandse Antillen en Aruba en de Nederlandse nationaliteit hebben voor de verkiezingen die op 10 juni 2004 zijn gehouden ten onrechte achterwege is gebleven?
2.12. De behandeling van het beroep wordt geschorst totdat het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
1°. Is op personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een land of gebied dat tot de LGO, bedoeld in artikel 299, derde lid, EG, behoort en dat bijzondere betrekkingen onderhoudt met die lidstaat het tweede deel van het Verdrag van toepassing?
2°. Zo nee, hebben de lidstaten in het licht van het bepaalde in artikel 17, eerste lid, tweede volzin, EG de vrijheid hun nationaliteit toe te kennen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, als bedoeld in artikel 299, derde lid, EG?
3°. Dient artikel 19, tweede lid, EG, mede in het licht van de artikelen 189 en 190, eerste lid, EG, aldus te worden uitgelegd dat - daargelaten de in de nationale rechtsstelsels niet ongebruikelijke uitzonderingen in verband met onder meer ontzetting uit het kiesrecht in verband met strafrechtelijke veroordeling en handelingsonbekwaamheid - de hoedanigheid van burger van de Unie zonder meer het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement meebrengt?
4°. Staan de artikelen 17 en 19, tweede lid, EG, in onderling verband gelezen en bezien in het licht van artikel 3, eerste lid, van het Protocol, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, er aan in de weg dat personen die geen burger van de Unie zijn actief en passief kiesrecht hebben voor het Europees Parlement?
5°. Stelt het Gemeenschapsrecht eisen aan de aard van het te bieden rechtsherstel, indien de nationale rechter - mede op basis van de door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op bovenstaande vragen gegeven antwoorden - tot het oordeel komt dat registratie van diegenen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de Nederlandse Antillen en Aruba en de Nederlandse nationaliteit hebben voor de verkiezingen die op 10 juni 2004 zijn gehouden ten onrechte achterwege is gebleven?
II. schorst de behandeling van het beroep van appellanten tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak heeft gedaan en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Loon
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2004
284-362.