Uitspraak
200307397/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
2. de gemeente Amsterdam (Projectbureau Noord-Zuidlijn)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 september 2003 in het geding tussen:
de Vereniging De Bovengrondse, gevestigd te Amsterdam
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2000 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) bouwvergunning verleend aan appellant sub 2 (hierna: de gemeente) voor het inrichten van een casco, het oprichten van twee toegangen met twee bijbehorende lifthuizen, kaartverkoopruimten en technische ruimten, op een terrein gelegen aan het Rokin te Amsterdam, met de bestemming daarvan tot metrostation.
Bij besluit van 8 mei 2001 heeft het college het daartegen door de Vereniging De Bovengrondse (hierna: de vereniging) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 september 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vereniging ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 27 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 10 november 2003, en de gemeente bij brief van 7 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Het college en de gemeente hebben de gronden van het hoger beroep aangevuld bij (afzonderlijke) brieven van 8 december 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 17 december 2003 heeft de vereniging een memorie ingediend.
Bij besluit van 4 maart 2004, aangevuld bij besluit van 27 april 2004, heeft de burgemeester van Amsterdam namens het college het bezwaar van de vereniging opnieuw ongegrond verklaard.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de vereniging en van het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2004, waar het college, vertegenwoordigd door drs. D.B. Stadig, wethouder en mr. J.C.H. van Dijk, ambtenaar der gemeente, ing. A. de Ree, ir. A. de Vries, ir. J. Snieder, J. Koomen en ing. C.H.E. van Ees, en de gemeente, vertegenwoordigd door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, prof. ing. J.W. Bosch, ir. R.M.M.J. Bormans, mr. K.M. van der Velden, ir. A.J.M. Snel, ing. H.M. Vlijm en dr. N.P.M. Scholten, zijn verschenen. Tevens is daar gehoord de vereniging, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam en ing. P.H.E. van de Leur.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 193, eerste lid, van het Bouwbesluit, zoals dit tot 1 januari 2003 luidde, moet een gebouw, indien niet is voldaan aan enig voorschrift, gegeven bij of krachtens de artikelen 174 tot en met 192, een mate van veiligheid bieden die ten minste gelijk is aan de mate van veiligheid die is beoogd met het desbetreffende bij of krachtens die artikelen gegeven voorschrift.
2.2. Het college heeft zich met inachtneming van artikel 193 van Pro het Bouwbesluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan in beginsel in gelijke mate voorziet in de gebruiks- en brandveiligheid als wordt beoogd met de voorschriften in de artikelen 176, 177, 186, 188 t/m 190 en 192 van het Bouwbesluit, mits het metrostation wordt uitgerust met een adequaat RookWarmteAfvoersysteem (hierna: RWA-installatie) en voldoende bedrijfszekere roltrappen. Het college heeft zich hierbij gebaseerd op de door de Stedelijke Woningdienst Amsterdam opgestelde notitie “Gelijkwaardigheid bij het bouwplan voor het station Rokin en vervolgens ook voor de overige stations van de Noord/Zuidlijn” (hierna: gelijkwaardigheidsnotitie), zoals vastgesteld in de vergadering van het college van 13 juni 2000.
2.3. De gemeente betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gelijkwaardigheidsnotitie niet een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat dit besluit, nu daartegen niet (tijdig) bezwaar is gemaakt, formele rechtskracht heeft gekregen, zodat de aanvraag om bouwvergunning wordt geacht in overeenstemming te zijn met het Bouwbesluit.
Dit betoog treft geen doel. Blijkens de toelichting op artikel 193 van Pro het Bouwbesluit is het aan de aanvrager van de bouwvergunning om ten genoege van het college aan te tonen dat de door hem gekozen methode, qua niveau, ten minste gelijk is aan het niveau dat is beoogd met de bij of krachtens de artikelen 174 tot en met 192 van het Bouwbesluit gegeven voorschriften. De gelijkwaardigheidsnotitie moet, gelet daarop, worden geacht onderdeel uit te maken van de aanvraag om bouwvergunning. De rechtsgevolgen ontstaan niet eerder dan bij het besluit van het college op die aanvraag. Dat in dit geval het college dat op die aanvraag moet beslissen – anders dan gewoonlijk het geval zal zijn – tevens de gelijkwaardigheidsnotitie heeft vastgesteld, maakt dit niet anders.
2.4. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de gelijkwaardigheidsnotitie een aan het Bouwbesluit gelijkwaardig veiligheidsniveau wordt geboden.
2.4.1. Appellanten hebben daartoe in de eerste plaats aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de Brandweer Amsterdam heeft ingestemd met de gelijkwaardigheidsnotitie. Volgens appellanten is de paraaf van de heer B. Miedema, toenmalig hoofd van de afdeling Preventie van de brandweer, geplaatst op een stuk gehecht aan de aanbiedingbrief bij de gelijkwaardigheidsnotitie – in het licht van de bestaande praktijk bij advisering over bouwplannen – voldoende om tot dit oordeel te komen.
Dit betoog slaagt. Zowel uit de geplaatste paraaf van de heer B. Miedema als uit de gelijkwaardigheidsnotitie onder het kopje “wijze van voorbereiding” blijkt voldoende duidelijk dat de Stedelijke Woningdienst Amsterdam de notitie met de brandweer heeft voorbereid en besproken en dat deze met de inhoud van de notitie heeft ingestemd. Dit wordt ook bevestigd in de door het college overgelegde brief van de Commandant van de Brandweer Amsterdam van 11 november 2003.
2.4.2. Gelet op het vorenstaande, is de rechtbank ten onrechte niet toegekomen aan de beoordeling van de vraag of gedurende de vluchttijd sprake is van een rookvrije veilige vluchtroute. Verwezen wordt naar hetgeen daaromtrent hierna in overweging 2.11.1. wordt overwogen.
2.4.3. In de tweede plaats betogen appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat het college er bij het berekenen van de vluchtcapaciteit van de roltrappen terecht vanuit is gegaan dat de roltrappen voldoen aan het vereiste gesteld in kolom B van tabel II (afmetingen van een trap) behorende bij artikel 5, eerste lid, van het Bouwbesluit.
2.4.3.1. In artikel 177, eerste lid van het Bouwbesluit, voor zover hier van belang, is bepaald dat de afmetingen van een trap – die hoogteverschillen tussen vloeren van onder meer verblijfsgebieden moet overbruggen – ten minste moeten voldoen aan kolom B van tabel II. De minimum breedte van een trap dient blijkens kolom B van die tabel 1,1 meter te zijn (hierna: de
B-trap).
De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de Europese norm EN 115:1195 + A1:1998 van februari 1998, geoordeeld dat voor het berekenen van de minimumbreedte van de roltrap in verband met de veiligheidsvoorschriften aangeknoopt dient te worden bij de breedte van de tree en niet bij de breedte op heuphoogte, zoals het college voorstaat.
2.4.3.2. Juist is het betoog van appellanten dat het college aan bedoelde Europese norm geen doorslaggevend gewicht behoefde toe te kennen, nu het niet gaat om een voor de toepassing van het Bouwbesluit relevante toetsingsnorm.
Uit de gelijkwaardigheidsnotitie noch uit de beslissing op bezwaar valt evenwel zonder nadere toelichting op te maken op grond waarvan het college tot de conclusie is gekomen dat voor de berekening van de breedte van de roltrappen de breedte op heuphoogte bepalend is en dat de roltrappen aan de voor B-trappen gestelde minimumbreedte van 1,1 meter voldoen. Aan de beslissing op bezwaar kleeft derhalve het door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebrek. Aangezien het betreft een aspect dat mede bepalend is voor het antwoord op de vraag of het college heeft kunnen concluderen tot een gelijkwaardig veiligheidsniveau, vormt genoemd gebrek grond om dat besluit, gelijk de rechtbank heeft gedaan, te vernietigen en het college op te dragen om een nieuw besluit te nemen waarbij bedoeld aspect nader wordt gemotiveerd.
2.5. Appellanten betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verbinden van voorwaarden aan de bouwvergunning met betrekking tot het nader aanleveren van gegevens over de RWA-installatie en de bedrijfszekerheid van de roltrappen in strijd is met artikel 44 van Pro de Woningwet.
Ook dit betoog treft doel. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2002, inzake nr. 200202171/1 (BR 2003/92), het geval was, is de aanvraag om bouwvergunning in dit geval wél vooraf getoetst aan het Bouwbesluit en is vastgesteld dat het bouwplan, mits aan de voorwaarden is voldaan, hiermee niet in strijd is. Niet valt in te zien waarom niet verlangd mag worden technische gegevens over de (werking van de) RWA-installatie en de roltrappen, welke overigens nog niet zijn aanbesteed, na het verlenen van de bouwvergunning te verstrekken. Daarbij is van belang dat de RWA-installatie zelf geen onderdeel uitmaakt van het vergunde bouwplan, en niet is betwist dat een installatie kan worden geleverd met de benodigde (afzuig)capaciteit.
2.6. Appellanten betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op onvoldoende wijze heeft gemotiveerd waarom het in afwijking van het negatieve advies van de Commissie welstand en monumenten (hierna: de commissie) van 31 mei 2000 heeft geoordeeld dat het bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldoet. Daartoe verwijzen zij naar het advies van de Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer (hierna: de IVV) van 5 juni 2000, dat ten grondslag ligt aan de beslissing op bezwaar en waarin, naar zij stellen, aandacht is besteed aan de structuur van de historische binnenstad.
Dit betoog treft geen doel. Volgens vaste jurisprudentie heeft het college weliswaar de bevoegdheid om af te wijken van een negatief advies van de welstandscommisie, maar een dergelijk besluit dient te steunen op een deugdelijke motivering waarin wordt aangegeven waarom het college tot een andersluidend oordeel over de welstand is gekomen.
Het college heeft, onder verwijzing naar het advies van de IVV van 5 juni 2000, gewezen op de functie van het bouwwerk en de eisen die daaraan in dat verband aan een aantal voorzieningen moeten worden gesteld. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de afwijking van het welstandsadvies hiermee onvoldoende is gemotiveerd. Terecht is daarbij in aanmerking genomen dat het bouwplan is gesitueerd in een beschermd stadsgezicht. Aan de stelling van de gemeente dat (ook) de wetgever van oordeel is dat het college de bevoegdheid moet hebben om bij de welstandstoets acht te slaan op zwaarwegende omstandigheden - zoals de functie van een bouwwerk -, komt geen betekenis toe. De beslissing op bezwaar dateert immers van vóór de inwerkingtreding van artikel 44, eerste lid, onder d, van de Woningwet op 1 januari 2003, waarin deze afwijkingsbevoegdheid is opgenomen.
Daarenboven valt, anders dan appellanten menen, uit het advies van de IVV niet op te maken dat aandacht is besteed aan de structuur van de historische binnenstad.
2.7. Appellanten bestrijden ten slotte het oordeel van de rechtbank dat het college gehouden was om de aanvraag om bouwvergunning aan te houden.
Dit betoog treft doel.
Uit het vorenstaande - met name de overwegingen 2.4.3.2 en 2.6 - volgt dat er grond was om de bouwvergunning te weigeren, zodat, gelet op het bepaalde in artikel 51, eerste lid, van de Woningwet, reeds hierom geen aanleiding bestond om de aanvraag om bouwvergunning aan te houden. De rechtbank heeft dit miskend.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. Nu het dictum van de aangevallen uitspraak juist is, dient deze, met verbetering van de gronden waarop zij berust, te worden bevestigd.
2.9. Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19, in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, moet het hoger beroep mede worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 4 maart 2004, aangevuld bij het besluit van 27 april 2004, waarbij het college de door de vereniging ingediende bezwaren wederom ongegrond heeft verklaard.
2.10. In het besluit van 4 maart 2004 heeft het college zich – in navolging van de bezwaarschriftencommissie – opnieuw op het standpunt gesteld dat de doorstroomcapaciteit van de roltrappen overeenkomt met de capaciteit van B-trappen, zoals is vereist in artikel 177 van Pro het Bouwbesluit. Volgens het college moet in het kader van de beantwoording van de vraag of de breedte van roltrappen voldoet aan daaraan wat betreft de doorstroomcapaciteit te stellen eisen aansluiting worden gezocht bij de toelichting behorende bij artikel 5 van Pro het Bouwbesluit. Blijkens die toelichting dient de breedte van een B-trap 1,1 meter te zijn omdat daarvan “(…) door meer personen gelijktijdig en in twee richtingen gebruik zal worden gemaakt en derhalve rekening dient te zijn gehouden met de omstandigheid dat gebruikers van de trap elkaar moeten kunnen passeren”.
Uit het rapport van TNO Bouw “Doorstroomcapaciteit roltrappen Station Rokin van de Noord-Zuidlijn” van 30 januari 2004 blijkt dat de roltrappen zodanig zullen worden uitgevoerd dat daarvan in een stilstaande situatie door twee personen naast elkaar gebruik kan worden gemaakt. Daarnaast kan uit dat rapport worden opgemaakt dat het achterwege laten van een bordes in dit geval vanuit een oogpunt van gebruiksveiligheid acceptabel is en de aan- en optreden van de roltrappen op dezelfde wijze zullen worden uitgevoerd als bij vaste trappen.
Nu het college bij zijn berekening er bovendien van is uitgegaan dat één roltrap wegens onderhoud buiten gebruik zal zijn en hij maatregelen heeft getroffen om de werking van de roltrappen ook in geval van het uitvallen van de reguliere stroomvoorziening te verzekeren, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de doorstroomcapaciteit van een roltrap met een treebreedte van ruim 1 meter, waarin het bouwplan voorziet, gelijk kan worden gesteld aan die van een B-trap.
2.11. Ten aanzien van de vraag of gedurende de vluchttijd sprake is van een rookvrije veilige vluchtroute, overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 188 van Pro het Bouwbesluit (beperking van verspreiding van rook) noemt geen minimale rook- en warmtevrije hoogte voor ondergrondse verblijfsruimten. Met betrekking tot de minimaal aanvaardbaar te achten rook- en warmtevrije zone voor metrostations bestaat derhalve enige beoordelingsvrijheid. Het college heeft in het besluit van 4 maart 2004 voor het onderhavige metrostation mede op basis van een eerder advies van de Brandweer Amsterdam (alsnog) een minimale rook- en warmtevrije hoogte van 2,5 meter gehanteerd.
2.11.1. De vereniging, die de realiteitswaarde van de door het college vastgestelde uitgangspunten niet betwist, heeft mede onder verwijzing naar het door haar overgelegde rapport van DGMR van 29 april 2004, twijfel geuit bij de haalbaarheid en betrouwbaarheid van de toe te passen RWA-installatie alsmede bij de juistheid van het gehanteerde vermogen van de brandhaard (15 Mw).
Uit berekeningen van het Adviesbureau Noord-Zuidlijn (hierna: het adviesbureau) van 23 maart 2000 (uitgevoerd met de rekenmethodiek van Heselden) blijkt dat de voorgestane RWA-installatie, die – zoals hiervoor onder 2.5. reeds vermeld – zelf geen onderdeel uitmaakt van het vergunde bouwplan, een rook- en warmtevrije zone tot een hoogte van minimaal 2,9 meter garandeert. Deze berekeningen zijn beoordeeld door het bureau Mott MacDonald, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport “Rokin Station Smoke Calculations – Second Opinion” van 19 december 2003 (hierna: de second opinion). De resultaten met betrekking tot de rook- en warmtevrije zone zijn als volgt:
- het door het adviesbureau aangehouden worstcase 15- Mw-scenario wordt (-evenals in het TNO-rapport van 4 april 2000-) als zeer extreem beoordeeld. Naar verwachting zal voor het moderne metromaterieel een lagere waarde aangehouden kunnen worden;
- een hercalculatie van de berekeningen van het adviesbureau leidt tot resultaten die overeenkomen met de berekeningen van het adviesbureau, zoals weergegeven in tabel 1 van de second opinion;
- voor brandscenario’s van 5 en 15 Mw langs het perron wordt een rookvrije hoogte van minimaal 2,9 meter (3,2 meter respectievelijk 3,0 meter) berekend (zie tabel 1 van de second opinion).
De Brandweer Amsterdam heeft blijkens een paraaf van J. Koomen, kwaliteitsmanager bij de Dienst Brandveiligheid van de Brandweer Amsterdam, op een brief van het adviesbureau van 28 januari 2004 goedkeuring gegeven aan het bestaande ontwerp van de RWA-installatie.
Gelet op het vorenstaande, heeft het college zich bij gebreke van een nadere uitwerking van artikel 188 van Pro het Bouwbesluit voor ondergrondse verblijfsruimten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de gekozen waarden een gelijkwaardig veiligheidsniveau kan worden geboden.
2.11.2. De conclusie is derhalve dat het college zich in de beslissing op bezwaar van 4 maart 2004 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in een gelijke mate van veiligheid voorziet, als bedoeld in artikel 193 van Pro het Bouwbesluit. Van strijd met het Bouwbesluit is dan ook geen sprake.
2.12. In de adviezen van prof. ir. H.C. Bekkering van 28 januari 2004 en van C. van Ees van het Ontwerpteam Stad dRO & het adviesbureau van 3 februari 2004 is voldoende gemotiveerd aangegeven dat het bouwplan past in de structuur van de historische binnenstad en ook overigens voldoet aan redelijke eisen van welstand. De vereniging heeft weliswaar bezwaren tegen de inhoud van deze adviezen naar voren gebracht, maar heeft geen tegenadvies overgelegd van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Evenmin is gebleken dat deze adviezen naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen dat het college deze niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag had mogen leggen. Gelet daarop heeft het college bij de nieuwe beslissing op bezwaar in redelijkheid kunnen afwijken van het negatieve advies van de commissie van 31 mei 2000.
2.13. De omstandigheid dat ten tijde van het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar van 4 maart 2004, gelet op het vorenstaande, geen grond (meer) bestond om de bouwvergunning te weigeren leidt er niet toe dat alsnog een aanhoudingsplicht in de zin van artikel 51, eerste lid, van de Woningwet ontstaat nu het op 11 juli 2002 onherroepelijk geworden bestemmingsplan “Parkeergarage Rokin” kan worden aangemerkt als een ter bescherming van het beschermd stads- of dorpsgezicht strekkend bestemmingsplan in de zin van artikel 51, tweede lid, van de Woningwet.
2.14. Gelet op het vorenstaande heeft het college bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 4 maart 2004 de verleende bouwvergunning terecht gehandhaafd.
2.15. Het inleidende beroep is ongegrond.
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waarop zij rust;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van 4 maart 2004, nr. 04/3415, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Roosmalen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
53-398.