Uitspraak
200307281/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2003, kenmerk MB/03.041262/L, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "VED Milieuservice B.V." (hierna: vergunninghoudster) een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting ten behoeve van de verwerking van vet-water-slibmengsel (zogenaamde putvetten) en de opslag van voedselresten (swill) afkomstig van de horeca en voedingsmiddelenindustrie. Deze inrichting is gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 25 september 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 november 2003.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.G. Hees, advocaat te Dronten, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.I. Eringfeld en ing. R. Biemond, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door G. Olthuis, gemachtigde, daar gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Zij heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) benoemd tot deskundige teneinde nader onderzoek te verrichten.
De StAB heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 juni 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellante vreest geurhinder van de inrichting te ondervinden. Zij stelt dat verweerder ten onrechte tot uitgangspunt heeft genomen dat voor op een bedrijventerrein gelegen bedrijven minder strenge regels gelden voor geurhinder dan voor daarbuiten gelegen geurgevoelige objecten. Appellante betwijfelt voorts of het gebruikte biologische luchtfilter een rendement heeft van 90%, waarvan in het bestreden besluit wordt uitgegaan. Appellante vindt verder dat zij, zelfs als dit rendement wel haalbaar is, de door de inrichting veroorzaakte geuremissie niet hoeft te dulden. Ten slotte voert appellante aan dat in de publicatie “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) wordt geadviseerd tussen vetsmelterijen en andere bedrijven een afstand van minimaal 700 meter aan te houden vanwege geurhinder, terwijl de inrichting van appellante op enkele meters van de inrichting van vergunninghoudster is gevestigd.
2.2.1. Bij het opstellen van de geurvoorschriften heeft verweerder zich, bij gebreke van een brancheregeling voor de door vergunninghoudster verwerkte en opgeslagen stoffen, aangesloten bij de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de provincie- en gemeentebesturen van 30 juni 1995. In deze brief is als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat (nieuwe) geurhinder zo veel mogelijk moet worden voorkomen. Als er wel geurhinder is, dienen maatregelen te worden getroffen die stroken met het ALARA-beginsel, dat is neergelegd in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De mate van hinder die nog acceptabel is moet volgens de brief van 30 juni 1995 worden vastgesteld door het bevoegde bestuursorgaan.
Verweerder acht het van belang dat het onderhavige productieproces geheel inpandig plaatsvindt en dat alle geuremissiebronnen afzonderlijk worden afgezogen. De afgezogen lucht wordt door een biologisch luchtfilter gevoerd dat volgens verweerder een rendement heeft van ongeveer 90%, en wordt vervolgens geëmitteerd op 18 meter hoogte. De geuremissie is volgens verweerder zodanig beperkt dat deze aanvaardbaar is te achten op een bedrijventerrein. Verweerder wijst voorts op het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.7, op grond waarvan werkzaamheden die leiden tot geurhinder buiten het gebouw van de inrichting op eerste aanwijzing van verweerder moeten worden gestaakt.
2.2.2. De Afdeling stelt voorop dat de door verweerder gekozen invulling van zijn beoordelingsvrijheid niet in strijd is met het recht. De Afdeling overweegt voorts dat aan de door appellante genoemde VNG-publicatie, die is bedoeld als hulpmiddel voor het opstellen van bestemmingsplannen, in dit verband geen betekenis toekomt. Blijkens het deskundigenbericht van de StAB is het in de vergunning gehanteerde geurverwijderingsrendement van het biologische luchtfilter van 85% reëel. Bij het goed functioneren van dat luchtfilter is de door de inrichting van vergunninghoudster geëmiteerde geur volgens het deskundigenbericht in de directe omgeving beperkt of zelfs geheel niet waarneembaar. Uit het deskundigenbericht blijkt echter tevens dat het ter voorkoming van geurhinder noodzakelijk is dat in de bedrijfshal onderdruk heerst. Nu dit in de vergunning niet is voorgeschreven, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Het beroep treft in zoverre doel.
2.3. Appellante stelt dat sprake is van een verhoogde kans op een explosie of brand in de inrichting als gevolg van dampen die ontstaan in de opgeslagen putvetten en het swill. Uitgaande van een rendement van het gebruikte biologische luchtfilter van maximaal 90% wordt volgens haar minimaal 10% van deze brandbare en explosieve dampen niet afgezogen. Voorts stelt appellante dat binnen de inrichting waarschijnlijk brand- en explosiegevaarlijke activiteiten plaatsvinden, zoals verhitting van de putvetten. Appellante voert verder aan dat zich op korte afstand van de inrichting een vuurwerkopslag en een kunstmestopslagbedrijf bevinden, waardoor de gevolgen van een explosie of brand ernstig kunnen zijn.
2.3.1. Verweerder heeft zich bij de beoordeling van het externe veiligheidsrisico van de onderhavige inrichting mede gebaseerd op een onderzoek door de provincie Gelderland en TNO. Uit dit onderzoek blijkt volgens verweerder dat het risico van de vorming van explosieve dampen bij de opslag van vetten verwaarloosbaar is, maar dat die bij de opslag van swill wel kunnen ontstaan. Met het opnemen van de voorschriften onder 9.2.4 tot en met 9.2.6 wordt het risico van de vorming van explosieve dampen in het swill volgens verweerder voldoende beperkt.
2.3.2. Het aan de vergunning verbonden voorschrift 9.2.4 bepaalt dat de opslagsilo voor swill ten minste eenmaal per drie weken volledig moet worden geleegd. Voorschrift 9.2.5 bepaalt dat de opslagsilo voor swill na iedere lediging moet worden schoongespoeld, zodat er geen resten swill in de silo achterblijven. Voorschrift 9.2.6 bepaalt dat de aansluitingen van de ontluchtingsleidingen op de opslagsilo’s voor swill en vetten voorzien moeten zijn van een trekonderbreker, zodat eventueel gevormde gassen en dampen altijd met een overmaat lucht worden afgevoerd naar het biologische luchtfilter.
2.3.3. Uit het deskundigenbericht komt het volgende naar voren. Bij de opslag van organisch materiaal kan vergisting optreden, waarbij brandbare dampen kunnen ontstaan. Indien de opslagruimte niet wordt geventileerd en brandbare dampen opeenhopen kan bij aanwezigheid van een ontstekingsbron een explosie optreden. De kans op een explosie kan worden geminimaliseerd door de duur van de opslag te beperken en de opslagruimte regelmatig te reinigen.
De Afdeling overweegt dat, anders dan appellante betoogt, op grond van voorschrift 9.2.6 eventueel ontstane brandbare dampen in de opslagsilo’s voor swill en putvetten altijd moeten worden afgezogen. Het risico op de vorming van brandbare dampen is volgens het deskundigenbericht bij de onderhavige opslag van putvetten verder gering, omdat deze worden gesplitst in water en steekvast slib. Voorts worden in de onderhavige inrichting geen brandgevaarlijke bewerkingen, zoals verbranding of verhitting, uitgevoerd met de opgeslagen stoffen.
De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften het externe risico van de onderhavige inrichting afdoende beperken. Hetgeen appellante heeft aangevoerd over de aanwezigheid van nabijgelegen bedrijven kan hier niet aan afdoen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.4. Appellante vreest voor overlast van ongedierte dat zal worden aangetrokken door in de inrichting aanwezige stoffen.
2.4.1. Verweerder stelt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.3.5 overlast van ongedierte zal voorkomen.
2.4.2. Het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.3.5 bepaalt dat het aantrekken van insecten, ratten, muizen en andere plaagdieren moet worden voorkomen. Zo vaak de omstandigheden daartoe aanleiding geven moet doelmatige bestrijding van plaagdieren plaatsvinden. Op grond van de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.3.4, 2.1.5 en 2.1.6 moeten, kort gezegd, gelekte en gemorste stoffen direct worden opgeruimd en de werkruimten, het buitenterrein en de inrichting als geheel schoon worden gehouden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat overlast van ongedierte op grond van deze voorschriften afdoende wordt beperkt. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellante verwacht dat het in werking zijn van de inrichting tot logistieke problemen zal leiden. Zij vreest met name dat de doorstroming van het verkeer in de directe omgeving van de inrichting zal worden bemoeilijkt.
2.5.1. Verweerder acht het gelet op het beperkte aantal verkeersbewegingen van en naar de inrichting niet noodzakelijk om op dit punt voorschriften aan de vergunning te verbinden.
2.5.2. De vraag of zich logistieke problemen voordoen komt primair aan de orde in het kader van de wegenverkeersregelgeving. Daarnaast is in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. De Afdeling is mede gelet op het deskundigenbericht van oordeel dat gezien de vergunde bedrijfsvoering, waaronder het aantal verkeersbewegingen van en naar de inrichting, geen logistieke problemen als gevolg van het in werking zijn van de inrichting hoeven te worden verwacht. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet noodzakelijk is om op dit punt voorschriften aan de vergunning te verbinden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.6. Appellante vreest dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet zullen worden nageleefd.
Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.7. Appellante voert aan dat het in werking zijn van de inrichting zal leiden tot een waardedaling van de belendende percelen en het verlies van personeel en klanten.
Deze gronden hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kunnen reeds om die reden niet slagen.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover niet is voorgeschreven dat in de bedrijfshal onderdruk heerst.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 16 september 2003, kenmerk MB/03.041262/L, voorzover daarbij niet is voorgeschreven dat in de bedrijfshal onderdruk heerst;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Flevoland op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Flevoland te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de provincie Flevoland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Sparreboom
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
163-442.