Uitspraak
200308221/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Tegengas Tjeukemeer", gevestigd te Follega,
appellante,
en
de Minister van Economische Zaken,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2003, kenmerk ME/EP/UM/3045972, heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Total E&P Nederland B.V.” (hierna: vergunninghoudster) vergunning krachtens artikel 40 van Pro de Mijnbouwwet verleend voor het oprichten en in stand houden van een mijnbouwwerk en voor het met behulp van een mobiele boorinstallatie verrichten van een exploratieboring op het perceel plaatselijk bekend Wielwei nabij nummer 51 te Doniaga, kadastraal bekend gemeente Langweer, sectie D, nummers 716, 717 en 718, 680, 681 en 1504. Dit besluit is op 30 oktober 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 januari 2004.
Bij brief van 9 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door S.H. de Visser en P. Mandemaker, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. drs. I.P. Hasper, M. Ezger en R.P.H. van Elsen, allen ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. F.H.A.M. Thunnissen, advocaat te Amsterdam.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 142, tweede lid, van de Mijnbouwwet in samenhang gelezen met artikel 40, negende lid, aanhef en onder a, van deze wet, alsmede artikel 8.6 en artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de gronden inzake het voorzorgsbeginsel en het ontbreken van een bouwvergunning voor de mobiele boorinstallatie niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Mijnbouwwet is dit artikel van toepassing in die gevallen waarin hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is op een mijnbouwwerk.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is het verboden zonder vergunning van de Minister een mijnbouwwerk op te richten of in stand te houden.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan de vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. De beperkingen en voorschriften kunnen slechts worden gerechtvaardigd door het belang van de bescherming van het milieu.
2.3. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte het oprichten en in stand houden van een mijnbouwwerk en het met behulp van een mobiele boorinstallatie verrichten van een exploratieboring als tijdelijke activiteit heeft aangemerkt en dat verweerder derhalve ten onrechte vergunning heeft verleend krachtens artikel 40, eerste lid, van de Mijnbouwwet in plaats van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
2.3.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het oprichten en instandhouden van een mijnbouwwerk ten behoeve van een exploratieboring niet vergunningplichtig is op grond van de Wet milieubeheer vanwege het tijdelijke karakter van de activiteiten. Volgens de memorie van toelichting op de Mijnbouwwet heeft de wetgever, om een goede bescherming van het milieu te garanderen, beoogd dat voor het verrichten van exploratieboringen een vergunning krachtens artikel 40, eerste lid, van de Mijnbouwwet nodig is, zo stelt verweerder. Voorts acht hij het onwenselijk dat afhankelijk van de omstandigheden van het geval de ene dan wel de andere vergunning aangevraagd moet worden. Het is voor partijen duidelijker als voor activiteiten zoals de onderhavige een vergunning krachtens artikel 40, eerste lid, van de Mijnbouwwet moet worden aangevraagd, aldus verweerder.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat artikel 40, eerste lid, van de Mijnbouwwet met zich brengt dat slechts dan een vergunning krachtens het tweede lid kan worden verleend, wanneer het in het geding zijnde mijnbouwwerk niet als een inrichting in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer kan worden aangemerkt en daarmee hoofdstuk 8 van deze wet daarop niet van toepassing is. In het onderhavige geval betekent dit dat moet worden beoordeeld of de activiteiten vergunningplichtig zijn in de zin van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting op te richten en in werking te hebben.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
2.3.3. Blijkens bijlage I behorende bij de aanvraag van 16 mei 2003, welke onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, vinden op het onderhavige terrein naast de aanleg van een weg de volgende werkzaamheden plaats.
Binnen de begrenzing van de onderhavige locatie wordt op een zandbed een puin- en een asfaltlaag aangebracht, omgeven door een hekwerk. Tevens worden drie boorkelders aangelegd, waarvan er slechts één zal worden gebruikt. Rondom het boorterrein wordt een betonnen afvoergotensysteem aangebracht, uitmondend in een verzamelbak, voor de opvang en het afvoeren van (hemel)water. Vervolgens wordt ten behoeve van de fundering van de boorinstallatie een grondverbetering aangebracht, bestaande uit een zand- en puinlaag. Ten behoeve van de exploratieboring worden onder meer menginstallaties en pompen geplaatst. Ter opwekking van elektrische energie voor onder meer het boorproces en de controlekamer worden dieselaggregaten met een dieselolietank geplaatst. Voordat de mobiele boorinstallatie wordt geplaatst en met het boren wordt begonnen, wordt onder meer voor de stabiliteit van het ondiepe boorgat en ter bescherming van het grondwater een conductorpijp geplaatst. Binnen deze conductorpijp wordt, na plaatsing van de mobiele boorinstallatie, de eigenlijke boring uitgevoerd. Daarna wordt de productiviteit van de exploratieput getest. Daarbij wordt het gas afgefakkeld door middel van een tijdelijke fakkelinstallatie nabij de locatie.
Voorzover de bovenstaande werkzaamheden samenhangen met het oprichten van het mijnbouwwerk, overweegt de Afdeling dat het systeem en de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet milieubeheer met zich brengen dat deze werkzaamheden slechts dan dienen te worden betrokken bij de beoordeling of de aangevraagde activiteiten vergunningplichtig zijn in het kader van de Wet milieubeheer, wanneer die werkzaamheden mede gezien hun duur zelfstandig vergunningplichtig zijn. Blijkens bijlage I behorende bij de aanvraag zal het oprichten van de boorlocatie 10 tot 12 weken duren en voornamelijk plaatsvinden gedurende normale bedrijfstijden. Het plaatsen van de mobiele boorinstallatie zelf zal één week in beslag nemen. Deze werkzaamheden kunnen, nu ze binnen een kort tijdsbestek kunnen worden afgerond en een eenmalig karakter hebben, niet als een bedrijvigheid worden aangemerkt die (binnen een zekere begrenzing) “pleegt te worden verricht”. Derhalve kunnen deze oprichtingswerkzaamheden niet worden aangemerkt als een inrichting in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer en zijn ze reeds hierom niet zelfstandig vergunningplichtig onder die wet. Deze oprichtingswerkzaamheden dienen derhalve niet te worden betrokken bij de beoordeling of de activiteiten vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer.
Met betrekking tot het verrichten van de exploratieboring stelt de Afdeling vast dat deze blijkens de aanvraag 3 tot ongeveer 14 weken in beslag kan nemen. De verwachte tijdsduur van de boring is bij normaal verloop van het boorproces naar schatting ongeveer 45 werkdagen. De exploratieboring vindt continu (dag en nacht) plaats. Het testen van de exploratieput op productiviteit zal daarnaast enkele dagen duren. Op grond van het vorenstaande concludeert de Afdeling dat deze activiteiten naar hun aard eenmalig zijn en in een relatief korte tijd kunnen worden afgerond. Om die reden vormen zij geen bedrijvigheid die (binnen een zekere begrenzing) “pleegt te worden verricht” en derhalve evenmin een inrichting als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Derhalve is op dit mijnbouwwerk hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer niet van toepassing. Verweerder heeft de activiteiten dan ook terecht aangemerkt als vergunningplichtig niet ingevolge de Wet milieubeheer maar in de zin van artikel 40, tweede lid, van de Mijnbouwwet.
Deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.4. Appellante betoogt dat ten onrechte vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend op grond van artikel 17 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op het belang van de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 40 van Pro de Mijnbouwwet en reeds om die reden niet kan slagen.
2.5. Appellante voert aan dat haars inziens de omgeving waarin het mijnbouwwerk is gelegen, is aangewezen dan wel dient te worden aangewezen als een speciale beschermingszone in de zin van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; de Vogelrichtlijn); dit mede gelet op het feit dat het Tjeukemeer en omgeving is opgenomen in het rapport “Belangrijke vogelgebieden in Nederland, 1993-97: actueel overzicht van Europese vogelwaarden in aangewezen en aan te wijzen speciale beschermingszones en andere belangrijke gebieden” uit 2000/ 2001 van SOVON Vogelonderzoek Nederland in opdracht van de directie Natuurbeheer van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit). Verweerder heeft volgens haar dan ook ten onrechte toetsing aan deze richtlijn achterwege gelaten. Tevens betoogt zij dat het mijnbouwwerk wordt geplaatst in de directe nabijheid van een gebied dat deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur. De natuurwetenschappelijke en ecologische gevolgen van de boorwerkzaamheden voor dit gebied zijn volgens appellante door verweerder in onvoldoende mate onderkend.
2.5.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebied waarin het mijnbouwwerk is gelegen geen speciale beschermingszone betreft in de zin van de Vogelrichtlijn. Tevens is volgens verweerder het mijnbouwwerk niet gelegen in de nabije omgeving van een dergelijk gebied. Toetsing aan deze richtlijn kan derhalve achterwege blijven. Wel is volgens hem in de directe omgeving van het mijnbouwwerk een gebied gelegen dat valt binnen de Ecologische Hoofdstructuur. Verweerder verwacht vanwege de tijdelijkheid van de activiteiten en de beperkte duur ervan geen aantasting van de wezenlijke natuurwaarden van dit nabijgelegen gebied, te meer nu het oprichten van het mijnbouwwerk en het verrichten van de exploratieboring slechts buiten het broedseizoen plaatsvinden.
2.5.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lid-staten voor de leefgebieden van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen lid-staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
2.5.3. De Afdeling stelt vast dat, anders dan appellante meent, het gebied waarin het mijnbouwwerk is gelegen niet is aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Het gebied is evenmin vermeld in de “Inventory of Important Bird Areas in the European Community” (IBA 89) dan wel in de “Review of Areas Important for Birds in the Netherlands” (IBA 94), noch is in de directe nabijheid van dit mijnbouwwerk een gebied gelegen dat wel op IBA 89 of IBA 94 is vermeld. In het rapport van SOVON vogelonderzoek Nederland is het gebied Tjeukemeer en omgeving slechts aangewezen als ‘overig belangrijk gebied’; dit is een gebied dat niet is aangewezen als een speciale beschermingszone dan wel een gebied waarvoor geen aanwijzing in voorbereiding is. Niet is gebleken dat voornoemd gebied niettemin had moeten worden aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Op grond van het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat toetsing aan de richtlijn in dit geval achterwege kon blijven.
Deze onderdeel van het beroep treft geen doel.
2.5.4. De Afdeling overweegt dat de aantasting van natuurwetenschappelijke en ecologische waarden van een in de directe omgeving van het mijnbouwwerk gelegen gebied dat deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur waartegen appellante zich keert een onderwerp is waarop artikel 40 van Pro de Mijnbouwwet betrekking heeft. De aanwezigheid van dit mijnbouwwerk in de directe nabijheid van een zogenoemd kerngebied dat valt onder de Ecologische Hoofdstructuur kan aanleiding zijn voor verweerder om de vergunning te weigeren dan wel om voorschriften aan de vergunning te verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
De Afdeling stelt vast dat blijkens het in opdracht van vergunninghoudster opgestelde rapport “Ecologische quick scan tijdelijke proefboorlocatie Follega-1” van 28 augustus 2003 van Oranjewoud met kenmerk 11191-139086 – dit rapport maakt geen onderdeel uit van het bestreden besluit – het mijnbouwwerk is gelegen in de directe nabijheid van een kerngebied van de Ecologische Hoofdstructuur. Dit kerngebied is van belang voor broedvogels, watervogels en trekvogels. Om te voorkomen dat wezenlijke natuurwaarden in het desbetreffende gebied kunnen worden aangetast, wordt in het rapport geadviseerd om het geheel van werkzaamheden buiten het broedseizoen te laten plaatsvinden. Buiten het broedseizoen is het Tjeukemeer en zijn directe omgeving van belang als rust- en foerageerplaats voor trekvogels, steltlopers en watervogels. Een beperkte verstoring van de directe omgeving van het plangebied zal niet leiden tot een aantasting van de wezenlijke natuurwaarden van het nabijgelegen gebied. Dit omdat het oprichten van het mijnbouwwerk en het verrichten van de exploratieboring slechts leiden tot een tijdelijke en zeer plaatselijke verstoring (tot op 300 meter afstand van het mijnbouwwerk) binnen dit kerngebied. Daarnaast zijn ook buiten de Ecologische Hoofdstructuur voldoende alternatieve foerageermogelijkheden aanwezig, aldus het rapport. De Afdeling is niet gebleken dat het rapport op dit punt onjuistheden bevat.
De Afdeling overweegt dat verweerder uitsluitend in de considerans van het bestreden besluit naar voren heeft gebracht dat in het broedseizoen geen oprichtingswerkzaamheden en exploratieboringen zullen plaatsvinden. Dit blijkt echter niet uit de aanvraag en komt evenmin tot uitdrukking in het dictum van het besluit. Hierdoor is, in afwijking van de kennelijke bedoeling van verweerder, niet bepaald dat alle werkzaamheden slechts buiten het broedseizoen mogen plaatsvinden. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. Het beroep van appellante is in zoverre gegrond.
Ten aanzien van de werkzaamheden buiten het broedseizoen overweegt de Afdeling dat verweerder zich, gezien de stukken, waaronder het rapport van 28 augustus 2003, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de invloed daarvan niet tot een dusdanige aantasting van de natuurwetenschappelijke en ecologische waarden zal leiden, dat hierom de vergunning had moeten worden geweigerd dan wel dat aan de vergunning nadere voorschriften hadden moeten worden verbonden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.6. Voorzover appellante, kort weergegeven, betoogt dat inzake het vaststellen en compenseren van eventuele schade aan (woon)bebouwing door het af- en aanrijden van vrachtverkeer van en naar het mijnbouwwerk voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden, overweegt de Afdeling, gelet op het bepaalde in artikel 40 van Pro de Mijnbouwwet, dat bij verlening van een vergunning het vaststellen en compenseren van deze eventueel te ondervinden schade geen rol kan spelen. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.7. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover in het dictum van het bestreden besluit niet is bepaald dat alle werkzaamheden slechts buiten het broedseizoen mogen plaatsvinden. De Afdeling ziet aanleiding om op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij merkt de Afdeling op dat kosten verband houdende met de verschijning ter zitting van de door appellante als deskundige aangemelde P. Mandemaker niet voor vergoeding in aanmerking komen, nu niet is gebleken dat hij beschikt over een bijzondere deskundigheid ten aanzien van dit geschil.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover dit het voorzorgsbeginsel en het ontbreken van een bouwvergunning voor de mobiele boorinstallatie betreft;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van De Minister van Economische Zaken van 23 oktober 2003, kenmerk ME/EP/UM/3045972, voorzover daarin niet is bepaald dat de werkzaamheden slechts mogen worden verricht buiten het broedseizoen;
IV. bepaalt dat aan de aan de vergunning verbonden voorschriften onder A (algemeen) wordt toegevoegd:
”5. tijdens het broedseizoen (15 maart tot en met 15 juli) worden geen werkzaamheden verricht”;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd.
VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt de Minister van Economische Zaken in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 55,38; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken) te worden betaald aan appellante;
VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
195-375.