Uitspraak
200304568/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting tot behoud leefmilieu Buggenum, Haelen, Horn, Nunhem en naaste omgeving" gevestigd te Buggenum, en anderen, appellanten,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2003, kenmerk DLB 2003/7891, heeft verweerder krachtens artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) aan “Nuon Power Buggenum B.V.” een vergunning verleend voor het in eerste instantie (voor een periode van twee jaar) door middel van een zuiveringstechnisch werk gezuiverd lozen, en vervolgens met een technisch werk ongezuiverd lozen van opgepompt, met cyanide verontreinigd, grondwater op het met het Lateraalkanaal Linne-Buggenum in open verbinding staande haven. Het opgepompte grondwater is afkomstig van een grondwatersanering op een terrein gelegen aan de Roermondseweg 55 te Haelen. Verder is vergunning verleend voor het lozen van met cyanide verontreinigd grondwater via natuurlijk verval tijdens en na beëindiging van de grondwatersanering op het bovengenoemde Lateraalkanaal. Dit besluit is op 30 mei 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 juli 2003, bij de Raad van State per fax op dezelfde datum ingekomen, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 augustus 2003.
Bij brief van 17 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 januari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door ing. A.M.L. van Rooij, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.L. van Veghel-Velthoven en
ing. R.M.I. Kwanten, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ir. J.T.W. Pastoors, gemachtigde, als partij gehoord
2. Overwegingen
2.1. De sanering en lozing bestaan uit twee fasen. In de eerste fase (de zogeheten “actieve” sanering) wordt grondwater dat zich onder het terrein van vergunninghoudster bevindt en dat concentraties van 500 µg cyanide per liter (µg/l) en hoger bevat, gesaneerd. Grondwater buiten het terrein van de inrichting wordt gesaneerd indien dit een concentratie heeft van 320 µg/l of hoger. De sanering geschiedt door middel van een zuiveringsinstallatie die door middel van een ionenwisselaar chloriden uitwisselt tegen cyanide.
Als de concentratie cyanide in het grondwater minder dan 100 µg/l is, mag ingevolge vergunningvoorschrift 3a worden gestopt met de actieve sanering. Het opgepompte grondwater zal dan ongezuiverd worden geloosd op het bovengenoemde Lateraalkanaal.
2.2. Appellanten voeren als bezwaar van formele aard aan dat voor de onderhavige activiteit een bouw- of aanlegvergunning en vergunningen krachtens de Grondwaterwet en de Wet milieubeheer hadden moeten worden aangevraagd. De aanvragen om deze vergunningen hadden naar hun mening ook gecoördineerd behandeld moeten worden. Verder menen zij dat de lozing zich niet verdraagt met de aanvraag om een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer en het daarbij behorende milieueffectrapport die op 25 maart 2002 bij het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn ingekomen. Naar de mening van appellanten had in de aanvraag om revisievergunning melding moeten worden gemaakt van de aanvraag om vergunning voor de lozing.
2.2.1. De Afdeling stelt voorop dat geen wettelijke verplichting bestaat om een bouw- en/of aanlegvergunning of een vergunning krachtens de Grondwaterwet gecoördineerd te behandelen met een aanvraag om vergunning krachtens de WVO.
Verder heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg bij brief van 7 maart 2002 verweerder bericht dat geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer nodig is voor de activiteiten waarop de bij het bestreden besluit verleende vergunning ziet. Niet is gebleken dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van dat bericht. Verweerder heeft daarom de coördinatiebepalingen van artikel 7b van de Wvo terecht niet van toepassing geacht. Verder kan in de omstandigheid dat in de aanvraag om de revisievergunning de aanvraag om de Wvo-vergunning niet is genoemd, geen grond worden gevonden voor het niet in behandeling nemen van de aanvraag om de Wvo-vergunning.
De desbetreffende bezwaren treffen geen doel.
2.3. Appellanten voeren aan dat het wettelijk niet is toegestaan dat twee vergunningen krachtens de Wvo voor verscheidene lozingen vanuit één inrichting worden verleend. Ter zitting hebben appellanten hiertoe nog gesteld dat het mogelijk is dat de Wvo-vergunningen onderling tegenstrijdig kunnen zijn.
De Afdeling overweegt dat de vergunningplicht ingevolge de Wvo voor het lozen van verontreinigende of schadelijke stoffen niet gerelateerd is aan het begrip inrichting. Een krachtens de Wvo verleende vergunning behoeft dan ook niet alle lozingen te omvatten die vanuit één inrichting plaatsvinden. De Wvo verzet zich er niet tegen dat de verschillende, van elkaar te onderscheiden lozingen, in het kader van meerdere vergunningenprocedures worden beoordeeld en dat daarvoor aparte, los van elkaar staande vergunningen worden verleend. Evenmin is gebleken dat de voorschriften uit de Wvo-vergunningen onderling tegenstrijdig zijn. Deze grond faalt.
2.4. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten betogen dat de aangevraagde en vergunde zuiveringstechniek in strijd met de Richtlijn 76/464/EEG (hierna: de Richtlijn) niet voldoet aan de huidige stand der techniek (volgens appellanten in dit geval de best bestaande techniek). Hierdoor zijn volgens hen de in vergunningvoorschrift 3, tweede lid, aanhef en onder b, gestelde concentratiegrenswaarde van 30 mg/l voor onopgeloste bestanddelen en de concentratiegrenswaarde van 100 mg/l voor cyanide, te ruim. Onder verwijzing naar een brief van 8 september 1998 van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: RIZA) aan het Zuiveringsschap Limburg, betogen zij verder dat voor cyanide een norm van 10 mg/l had moeten worden opgelegd. Voorts betogen appellanten in dit kader dat een norm van 20 mg/l voor het biochemisch zuurstofverbruik (hierna: BZV) bij de afbraak van organische cyanide had moeten worden gesteld.
2.5.1. Ingevolge artikel 6 van Pro de Richtlijn geldt voor de stoffen die op lijst I van de richtlijn voorkomen – de zogeheten zwartelijststoffen – dat bij lozingen ervan de best beschikbare technieken moeten worden toegepast om de verontreinigingen van het oppervlaktewater tegen te gaan. Bij het beperken van verontreinigingen als gevolg van het lozen van stoffen die worden genoemd op lijst II van de Richtlijn (de zogeheten grijzelijststoffen) kan, ingevolge artikel 7 van Pro de Richtlijn worden volstaan met de best uitvoerbare technieken.
Het lozen van stoffen die op de zwarte lijst worden genoemd, is aangevraagd noch vergund. Van de stoffen die op de grijze lijst zijn genoemd, is uitsluitend de lozing van cyanide aangevraagd en vergund. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat kan worden volstaan met het voorschrijven van de best uitvoerbare techniek. Verweerder heeft bij het vaststellen van de normen in vergunningvoorschrift 3 aansluiting gezocht bij het rapport “Afvalwaterproblematiek bodemsaneringen” uit 1989 dat is opgesteld door de Coördinatiecommissie Uitvoering Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (hierna: het CUWVO-rapport) en het rapport “Vrijkomend grondwater bij bodemsaneringen” van 2002 dat is opgesteld door de Commissie Integraal Waterbeheer (hierna: het CIW-rapport). In dit laatste rapport is vermeld dat de zuiveringsinstallatie, zoals die is aangevraagd en vergund, als de best uitvoerbare techniek kan worden beschouwd. In het deskundigenbericht is gesteld dat het CIW-rapport de meest recente milieuhygiënische inzichten bevat. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de gestelde normen niet in overeenstemming zijn met hetgeen conform de best uitvoerbare techniek kan worden bereikt.
2.5.2. Met betrekking norm voor onopgeloste bestanddelen van 30 mg/l heeft verweerder betoogd dat deze lager is dan de indicatieve norm van 50 mg/l die in het CIW-rapport is genoemd en bovendien in overeenstemming is met de norm die in de vierde nota Waterhuishouding voor onopgeloste bestanddelen is genoemd. Gelet hierop en op het deskundigenbericht heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nadelige gevolgen die het lozen van onopgeloste bestanddelen kunnen veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater voldoende kunnen worden beperkt. Met betrekking tot de door appellanten aangehaalde norm van 10 mg/l die ten aanzien van een ander bedrijf is opgelegd, overweegt de Afdeling dat blijkens het deskundigenbericht de lozing bij dat bedrijf niet vergelijkbaar is met de onderhavige situatie, zodat verweerder terecht geen aansluiting heeft gezocht bij die norm.
2.5.3. Wat de gestelde norm van 100 µg/l voor cyanide betreft, overweegt de Afdeling dat deze concentratiegrenswaarde overeenstemt met de indicatieve lozingseis die in het CUWVO-rapport is genoemd voor zeer ruim ontvangende oppervlaktewateren. Verder blijkt uit het deskundigenbericht dat de norm lager is dan de zogeheten “ad hoc” waarde voor het Maximaal Toelaatbare Risico van 320 µg/l die door het RIZA wordt aanbevolen en dat de lozing van cyanide niet significant bijdraagt aan de verslechtering van de waterkwaliteit. Gelet op het voorgaande en nu het opgepompte grondwater overeenkomstig de best uitvoerbare techniek wordt gezuiverd, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de concentratiegrenswaarde van 100 µg/l voor cyanide toereikend is ter beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu.
2.5.4. Met betrekking tot het betoog dat een norm voor BZV had moeten worden gesteld, overweegt de Afdeling dat in het deskundigenbericht is gesteld dat BZV alleen van toepassing is op organische verontreinigingen. Verder is daarin gesteld dat, nu het in deze situatie louter om een anorganische verontreiniging gaat, een norm voor BZV niet nodig is. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten om aan deze conclusie te twijfelen. Verweerder heeft dan ook terecht geen norm voor BZV in de vergunning gesteld.
2.5.5. De desbetreffende bezwaren kunnen niet slagen.
2.6. Appellanten betogen dat in strijd met de Richtlijn een zuiveringstechniek is voorgeschreven waarbij verdunning van cyanide met het opgepompte water optreedt.
In de Richtlijn is, anders dan voor stoffen die op de zwarte lijst voorkomen, geen verplichting opgenomen om een verdunningsfactor toe te passen voor grijzelijststoffen, zoals cyanide, die in het opgepompte water voorkomen. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid zich op het standpunt kunnen stellen dat bij het stellen van de norm voor cyanide geen rekening hoefde te worden gehouden met de verdunningsfactor. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.7. Appellanten menen dat ten onrechte geen maximale vrachtnormen per week en per jaar zijn gesteld voor zware metalen en stoffen die op de zwarte en grijze lijst van de Richtlijn voorkomen.
In het deskundigenbericht is gesteld dat, nu in vergunningvoorschrift 3 een lozingsdebiet van 600 m3 per etmaal en voor diverse schadelijke stoffen concentratiegrenswaarden zijn voorgeschreven, het stellen van vrachteisen niet noodzakelijk is. De Afdeling ziet geen grond om aan deze conclusie te twijfelen. Deze grond faalt.
2.8. Appellanten voeren aan dat met de zuiveringstechniek sterk verontreinigd grondwater van onder het naastgelegen Maascentrale-terrein wordt aangetrokken, zodat ook andere zwarte- en grijzelijststoffen dan cyanide kunnen worden geloosd.
Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen is het lozen van zwartelijststoffen en, op cyanide na, grijzelijststoffen, niet aangevraagd of vergund. Deze stoffen mogen derhalve niet geloosd worden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.9. Appellanten betogen dat verweerder in de considerans van het bestreden besluit ten onrechte heeft gesteld dat cyanide geen stof is die op de grijze lijst behorende bij de Richtlijn voorkomt.
Deze grond richt zich niet tegen het dictum van het bestreden besluit en de daaraan verbonden voorschriften, maar tegen de overwegingen die aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegen. Deze overwegingen roepen op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven en kunnen derhalve niet voor vernietiging in aanmerking komen. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.10. Appellanten hebben verder nog aangevoerd dat geen overleg is gevoerd met de eigenaar van het aangrenzende terrein en dat in het verleden ondergrondse lozingen van cyanide hebben plaatsgevonden, hetgeen volgens hen blijkt uit het feit dat het saneringsplan in eerder procedures is achtergehouden.
Deze gronden hebben geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kunnen om die reden niet slagen.
2.11. Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
190-361.