Uitspraak
200301493/1.
Datum uitspraak: 14 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting tot behoud leefmilieu Buggenum, Haelen, Horn, Nunhem en naaste omgeving", gevestigd te Buggenum, en anderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2003, kenmerk 02/14318, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Essent Milieu B.V." (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een op- en overslagplaats van afvalhout, energiepellets en baggerspecie alsmede de bewerking van baggerspecie, op de percelen kadastraal bekend gemeente Buggenum, sectie C, nummers 1096 (gedeeltelijk), 1213, 1214, 1215, 1216, 1224 en 1225 en gemeente Haelen, sectie F, nummer 56 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 29 januari 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 9 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 11 maart 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 7 april 2003.
Bij brief van 25 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 augustus 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van verweerder en appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door ing. A.M.L. van Rooij, C.G. Klein en H.J.P. Slabbers, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. van der Heyden en ing. H.P.G. Vinken, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.A.D. de Graaf, mr. M.G. Ramakers, en ing. J.P.C.M. Neelen, gemachtigden, aldaar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellanten betogen dat de aanvraag op grond van het bepaalde in artikel 4:5, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, buiten behandeling had moeten worden gelaten. Zij voeren in dit verband aan dat vergunninghoudster de termijn waarbinnen de aanvraag om vergunning moest worden aangevuld, heeft overschreden. Bovendien was een deel van de aanvullende gegevens in een vreemde taal gesteld, waardoor de gegevens niet hadden mogen worden geaccepteerd.
2.1.1. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Dat de aanvraag volgens appellanten niet binnen de door verweerder gestelde termijn is aangevuld, maakt, wat van de juistheid van deze stelling overigens ook zij, niet dat verweerder deze daarom niet in behandeling had mogen nemen.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellanten kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit voorzover het de op- en overslag van afvalhout betreft. Zij stellen dat op grond van de vergunning weliswaar slechts afvalhout van in de vergunning nader omschreven A- of B-kwaliteit mag worden op- en overgeslagen, maar dat de vergunning op dit punt niet handhaafbaar is. Appellanten hebben in dit verband aangevoerd dat het afvalhout dat ingevolge de vergunning mag worden geaccepteerd visueel niet valt te onderscheiden van afvalhout van CC- of CCA-kwaliteit (hierna: verduurzaamd hout). Zij vrezen dat in de inrichting gevaarlijk afvalhout zal worden opgeslagen en vervolgens zal worden verbrand als zogenaamde biomassa. Bij verbranding van verduurzaamd hout moet volgens appellanten worden gevreesd voor ernstige, onomkeerbare verontreiniging van het milieu. Appellanten betogen verder dat ook baggerspecie en energiepellets voor een groot deel uit gevaarlijk afval bestaan dat niet valt te onderscheiden van het niet- gevaarlijke afval.
2.3.1. Verweerder voert aan dat vergunninghoudster met haar afnemers heeft afgesproken dat in het door haar geleverde materiaal geen verduurzaamd hout aanwezig mag zijn. Bovendien zijn in de acceptatieregeling volgens hem adequate maatregelen voorgeschreven om de acceptatie van verduurzaamd hout tegen te gaan. Verder stelt verweerder dat baggerspecie, indien dat gevaarlijk afval is, niet mag worden geaccepteerd en dat in geval van twijfel monsters zullen worden genomen. Verweerder betoogt voorts dat energiepellets uit niet-gevaarlijke materialen bestaan en bij acceptatie worden gecontroleerd op verontreinigingen. Verontreinigde pellets met gevaarlijke afvalstoffen zouden niet worden geaccepteerd.
2.3.2. In de voorschriften B.1 tot en met B.3 zijn achtereenvolgens procedures voorgeschreven met betrekking tot de acceptatie en verwerking van afvalstoffen, de administratie en interne controle en de monstername- en analyseprocedures. De voorgeschreven procedures moeten voldoen aan respectievelijk de “Richtlijn basis acceptatie en verwerkingsbeleid” zoals opgenomen in bijlage VIII van het eindrapport "De verwerking verantwoord" van de Commissie Hoogland en Inspectieonderzoek van februari 2002, aan de randvoorwaarden zoals vastgelegd in de “Richtlijn opstellen administratie organisatie en interne controle”uit bijlage IX van dit rapport en aan de randvoorwaarden zoals vastgelegd in de “Randvoorwaarden monstername- en analyseprocedures” uit bijlage VI van het eindrapport.
In voorschrift B.4 is, kort samengevat, bepaald welke gegevens de genoemde procedures tenminste moeten bevatten. In voorschrift B.5 is bepaald dat uiterlijk drie maanden na het van kracht worden van de vergunning de onder B.1 tot en met B.3 bedoelde procedures ter goedkeuring aan het Afdelingshoofd dienen te worden toegezonden en dat
wijzigingen van de in de voorschriften B.1 tot en met B.3 genoemde procedures waarbij wordt afgeweken van de daar genoemde richtlijnen en randvoorwaarden uitsluitend mogen worden doorgevoerd na goedkeuring door het bevoegd gezag.
Tenslotte zijn in het aan de vergunning verbonden voorschrift B.7 de afvalstoffen opgesomd die binnen de inrichting mogen worden opgeslagen en bewerkt of verwerkt.
2.3.3. De Afdeling stelt vast dat de opslag en bewerking of verwerking binnen de inrichting van met gevaarlijke stoffen verontreinigd afvalhout, met gevaarlijke stoffen verontreinigde baggerspecie of met gevaarlijke stoffen verontreinigde energiepellets niet is vergund. Aan de orde is derhalve slechts of voorschrift B.7 kan worden gehandhaafd.
2.3.4. Verweerder heeft wat afvalstoffen binnen de inrichting betreft ten aanzien van de acceptatie, verwerking, administratie en interne controle onder meer aansluiting gezocht bij het ontwerp van het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012 (hierna: het LAP), dat op 3 maart 2003 in werking is getreden.
De Afdeling is van oordeel dat verweerder hierbij in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken, nu ten tijde van het nemen van het bestreden besluit kon worden aangenomen dat het LAP op zeer korte termijn zou worden vastgesteld en in werking zou treden. Anders dan appellanten stellen, was het ontwerp-LAP ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds met de Tweede Kamer besproken.
Ingevolge het LAP dient de exploitant van een afvalstoffeninrichting te beschikken over een adequate acceptatie- en registratieprocedure.
2.3.5. Wat het ongebroken en gebroken afvalhout betreft wordt in het deskundigenbericht gesteld dat een deel van het verduurzaamd afvalhout visueel niet te onderscheiden is van niet verduurzaamd afvalhout en als zodanig dus niet zal worden herkend, terwijl het bij vergunninghoudster aangeboden hout wel verduurzaamd hout kan bevatten. Verder wordt gesteld dat de als bijlage bij de aanvraag behorende acceptatieprocedure te algemeen is om te kunnen waarborgen dat geen verduurzaamd hout binnen de inrichting wordt geaccepteerd. Zo staat wat het gebroken afvalhout betreft onder meer niet vermeld bij welke concentratie aan gevaarlijke stoffen een partij gebroken hout wordt afgekeurd en op welke parameters het gebroken hout wordt geanalyseerd. Wat het ongebroken hout betreft blijkt uit de acceptatieprocedure niet wanneer bij vergunninghoudster twijfel dient te bestaan over de samenstelling van de aangeboden vracht. Ook ten aanzien van de acceptatie van energiepellets is in het deskundigenbericht gesteld dat de in de aanvraag opgenomen acceptatieprocedure geen garantie is dat gevaarlijk afval wordt geweigerd.
Het is de Afdeling niet gebleken dat deze bevindingen onjuist zijn. De Afdeling overweegt verder dat de acceptatieprocedure die vergunninghoudster op grond van de voorschriften B.1 tot en met B.5 dient op te stellen, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet definitief was vastgesteld en geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. Gelet op de mogelijke nadelige gevolgen voor het milieu die bij het in werking treden van het bestreden besluit kunnen ontstaan, heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften in de periode voorafgaand aan de in werkingtreding van het goedkeuringsbesluit toereikend zijn om de acceptatie van verduurzaamd afvalhout en verontreinigde energiepellets te voorkomen. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre strijdig met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Hieraan doet niet af dat niet is uitgesloten dat de vergunningvoorschriften, na goedkeuring van de door vergunninghoudster op te stellen acceptatieprocedure, toereikend kunnen zijn om de acceptatie van verduurzaamd afvalhout en verontreinigde energiepellets te voorkomen.
2.3.6 In het aan de vergunning verbonden voorschrift D.1 is bepaald dat baggerspecie slechts mag worden geaccepteerd tot en met klasse 4 specie. Ook is bepaald dat geen baggerspecie mag worden geaccepteerd die moet worden aangemerkt als gevaarlijk afval in de zin van de Eural. In het aan de vergunning verbonden voorschrift D.2 is bepaald, voorzover hier van belang, dat ten behoeve van de beoordeling van de kwaliteit van de te bewerken baggerspecie de kwaliteit van de specie moet worden vastgesteld volgens de regeling vaststelling klasse-indeling onderhoudsspecie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 december 1997 en de wijziging regeling vaststelling klasse-indeling onderhoudsspecie of een andere door het college van gedeputeerde staten geaccepteerde methodiek.
Gelet op het deskundigenbericht moet worden aangenomen dat met de in deze regeling beschreven methodiek niet kan worden bepaald of baggerspecie klasse 4, bij welke klasse sprake kan zijn van gevaarlijk afval, als gevaarlijk afval moet worden beschouwd. Het is de Afdeling niet gebleken dat deze bevindingen onjuist zijn.
Wat betreft de door vergunninghoudster op te stellen acceptatieprocedure en de toereikendheid van de voorschriften in de periode voorafgaand aan en na de in werkingtreding van het goedkeuringsbesluit als bedoeld in voorschrift B.5, verwijst de Afdeling naar hetgeen in overweging 2.3.5 is overwogen. Verweerder heeft zich, mede gelet op het deskundigenbericht, ook ten aanzien van de acceptatie van baggerspecie niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften in de periode voorafgaand aan de in werkingtreding van het goedkeuringsbesluit toereikend zijn om de acceptatie van baggerspecie die moet worden aangemerkt als gevaarlijk afval in de zin van de Eural te voorkomen. Gelet hierop is het bestreden besluit ook in zoverre strijdig met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.4 De gronden inzake de maximaal toelaatbare grenswaarden op de zonebewakingspunten, het door INTRON uitgevoerde uitloogonderzoek, het geuronderzoek, de aanvraag om vergunning inzake het lozen van afvalwater, de coördinatie tussen de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, het saneren van de bodem, en het van rechtswege vervallen van de vergunningen inzake de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet geluidhinder, het ontbreken van een milieu-effectrapport, het ontbreken van een extern veiligheidsrapport, en het ontbreken van een rampenplan zijn op zich niet voldoende duidelijk en niet binnen de daartoe door de Afdeling gestelde termijn voldoende onderbouwd. Deze kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.5 Het beroep is deels gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover vergunning is verleend voor de periode tot de in werkingtreding van het goedkeuringsbesluit als bedoeld in het aan de vergunning verbonden voorschrift B.5.
2.6 Verweerder dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep deels gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 14 januari 2003, kenmerk 02/14318, voorzover vergunning is verleend voor de periode tot de in werkingtreding van het goedkeuringsbesluit als bedoeld in voorschrift B.5;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 697,57, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de provincie Limburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2004
255-415.