Uitspraak
200304699/1.
Datum uitspraak: 16 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], gevestigd te Weert,
2. [appellante sub 2] gevestigd te Weert,
3. [appellante sub 3] gevestigd te Weert,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2003, kenmerk 02/37688, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 3 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor onder meer het op- en overslaan en het bewerken van afvalstoffen op het perceel [locatie] te Weert, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 19 juni 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 16 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2003, appellante sub 2 bij brief van 24 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 25 juli 2003, en appellante sub 3 bij brief van 30 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 24 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 januari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2004, waar appellanten sub 1 en 2, vertegenwoordigd door mr. H.B.J. Reijnders, advocaat te Weert, appellante sub 3, vertegenwoordigd door H.P.J. Wolter, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en ing. J.M.M.D. Poelen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben appellanten sub 1 en 2 hun bij nadere memorie ingediende beroepsgronden inzake de naleving van de vigerende vergunningvoorschriften, geluid- en stofoverlast en hinder van ongedierte en gevogelte, ingetrokken. Appellante sub 3 heeft ter zitting de beroepsgronden inzake de voorschriften D.6.a en D.6.b. (afgifte van CC-hout en CCA-hout) en voorschrift E.7.c (keuring vloeistofdichte vloer), ingetrokken.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellante sub 3
niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift D.4 (de concentratie aan asbestvezels).
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 3 heeft de grond inzake voorschrift D.4 niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 3 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 3 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante sub 3 maakt bezwaar tegen de weigering van verweerder om een aantal afvalstromen genoemd in hoofdstuk 2.1 van de aanvraag te vergunnen. Naar haar mening gaat verweerder ten onrechte uit van bijlage 3 bij de aanvraag, die niet tot doel heeft de te accepteren afvalstoffen af te bakenen. Verder meent zij dat de weigering ten onrechte is gebaseerd op het ontbreken in de aanvraag van een milieuhygiënische beoordeling van deze afvalstoffen, en voert zij onder meer aan dat de desbetreffende afvalstromen eerder zijn vergund.
2.4.1. Verweerder stelt dat in de aanvraag in hoofdstuk 2.1 een aantal inkomende afvalstoffen is opgenomen waarvan in bijlage 3 van de aanvraag, houdende de acceptatievoorwaarden, wordt aangegeven dat deze niet in de inrichting zullen worden geaccepteerd. Hij heeft appellante sub 3 verzocht hierover duidelijkheid te verschaffen, doch zij heeft aangegeven dat geen discrepantie tussen beide passages bestaat. Aangezien inmiddels de termijn was verstreken om de aanvraag nog buiten behandeling te laten, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij niet anders kon dan het weigeren van de afvalstromen die niet zijn genoemd in bijlage 3. Daarbij heeft hij tevens in aanmerking genomen dat uit de aanvraag niet duidelijk blijkt wat met deze afvalstoffen gebeurt waardoor deze op dit punt niet toetsbaar is aan de uitgangspunten van het Landelijk Afvalbeheersplan (hierna: LAP) en overige regelgeving, en dat van een aantal afvalstromen bovendien de milieuhygiënische beoordelingen niet in de aanvraag waren opgenomen.
2.4.2. Uit het dictum van het besluit blijkt dat vergunning is verleend voor de acceptatie van de in voorschrift B.6.a vermelde afvalstoffen en dat de acceptatie van de overige in de aanvraag onder hoofdstuk 2.1 genoemde (afval)stoffen wordt geweigerd.
In hoofdstuk 2.1 van de aanvraag staat vermeld welke afvalstromen binnen de inrichting geacccepteerd zullen worden, voorzien van hun EURAL-codes. Van een aantal van deze afvalstromen wordt in bijlage 3 van de aanvraag aangegeven dat zij niet zullen worden geaccepteerd. In deze bijlage wordt echter opgemerkt dat de hierin opgenomen benamingen van afvalstoffen bedrijfsinterne benamingen zijn en dat om de overheid een volledige omschrijving te geven, wordt verwezen naar hoofdstuk 2.1 waarin een koppeling is gelegd met de EURAL-codes. Gelet op deze passage moet het er naar het oordeel van de Afdeling voor worden gehouden dat de acceptatie van de in hoofdstuk 2.1 opgenomen afvalstoffen door appellante sub 3 is aangevraagd. Hiervan is ook verweerder uitgegaan, nu hij in het besluit ten aanzien van deze afvalstoffen een inhoudelijk oordeel heeft gegeven, leidend tot een gedeeltelijke weigering van de aangevraagde vergunning.
De vergunning kan ingevolge artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Blijkens de stukken heeft verweerder de aanvraag na ontvangst van de aanvulling in behandeling genomen. Verweerder heeft nadien geconstateerd dat de aanvraag nog steeds onduidelijkheden bevatte en dat informatie ontbrak om de milieuhygiënische gevolgen van de acceptatie van bepaalde afvalstromen te beoordelen.
De Afdeling overweegt dat verweerder in een dergelijk geval niet kan volstaan met de stelling dat – omdat de aanvraag ten aanzien van de acceptatie van een aantal afvalstromen gebrekkig is – de vergunning voor die afvalstromen om die reden niet kan worden verleend. Artikel 8.8, eerste lid, van de Wet milieubeheer brengt immers met zich dat het bevoegd gezag zich – zo nodig op grond van eigen onderzoek – zelf een beeld moet vormen van de te verwachten milieugevolgen vanwege de acceptatie van de desbetreffende afvalstromen. Ook wat andere onduidelijkheden in de aanvraag betreft ligt het in een geval als de onderhavige op de weg van het bevoegd gezag om nader onderzoek, waaronder navraag bij de exploitant van de inrichting, te doen.
Nu de weigering van verweerder niet het resultaat is van een door hem uitgevoerde milieu-inhoudelijke toetsing van de aanvraag aan de volgens hem voor deze inrichting te stellen milieu-eisen, en de weigering derhalve niet is gebaseerd op het oordeel van verweerder dat de nadelige gevolgen voor het milieu vanwege hetgeen is aangevraagd, onaanvaardbaar zijn, moet worden geoordeeld dat het besluit in zoverre in strijd is met de in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht geëiste zorgvuldigheid. De overige gronden behoeven in verband hiermee geen bespreking.
2.5. Appellante sub 3 kan zich voorts niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften B.1 tot en met B.5, waarin procedures zijn voorgeschreven met betrekking tot acceptatie en verwerking van afvalstoffen en administratie en interne controle. Deze voorschriften, waarin wordt verwezen naar het rapport “De verwerking verantwoord” van de Commissie Hoogland en Inspectieonderzoek (februari 2002), zijn naar haar mening onvoldoende concreet. Volgens appellante sub 3 is de huidige acceptatieprocedure toereikend en treedt er ongelijke behandeling op met concurrenten die de nieuwe procedures nog niet hoeven te volgen. Voorts acht zij de gestelde termijn van drie maanden voor het invoeren van de procedures te kort.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante sub 3 ingevolge het LAP, waarmee hij op grond van artikel 10.14 van de Wet milieubeheer bij de uitoefening van zijn bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer rekening moet houden, dient te beschikken over een gespecificeerde schriftelijk vastgelegde acceptatie- en registratieprocedure. Voor het opstellen van een dergelijke procedure zijn richtlijnen beschikbaar die zijn opgenomen in voornoemd rapport “De verwerking verantwoord”. Appellante sub 3 heeft in de aanvraag weliswaar een acceptatiereglement bijgevoegd, doch dit reglement voldoet volgens verweerder niet volledig aan de uitgangspunten van voornoemd rapport omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag het LAP nog niet was vastgesteld en er nog geen duidelijkheid bestond over de vraag op welke wijze het rapport moest worden uitgewerkt in een aanvraag. Om die reden heeft verweerder het nodig gevonden in de vergunningvoorschriften B.1 tot en met B.4 vast te leggen dat appellante sub 3 een acceptatie- en administratieprocedure moet opstellen waarin tevens monstername- en analyseprocedures moeten zijn beschreven overeenkomstig het rapport “De verwerking verantwoord”. Naar zijn mening zijn deze voorschriften voldoende concreet en is bovendien de termijn van drie maanden voor het opstellen van de procedures, zo is de afgelopen jaren gebleken, ruim voldoende, mede in aanmerking genomen dat appellante sub 3 reeds een acceptatie- en registratieprocedure hanteert.
2.5.2. In voorschrift B.1 is bepaald dat acceptatie en verwerking van de te accepteren afvalstoffen dient plaats te vinden conform een schriftelijk vastgelegde acceptatie- en verwerkingsprocedure, welke dient te voldoen aan de randvoorwaarden zoals vastgelegd in de “Richtlijn basis acceptatie en verwerkingsbeleid” uit bijlage VIII van bovengenoemd rapport “De verwerking verantwoord”.
In voorschrift B.2 is bepaald dat de procedure met betrekking tot de administratie en interne controle dient te voldoen aan de randvoorwaarden zoals vastgelegd in de “Richtlijn opstellen administratieve organisatie en interne controle” uit bijlage IX van voornoemd rapport.
In voorschrift B.3 is bepaald dat de procedure met betrekking tot de monstername- en analyse dient te voldoen aan de randvoorwaarden zoals vastgelegd in de “Randvoorwaarden monstername- en analyseprocedures” uit bijlage VI van voornoemd rapport.
In voorschrift B.4. is – kort samengevat - bepaald welke gegevens bovengenoemde procedures moeten bevatten.
In voorschrift B.5 is onder meer bepaald dat de procedures uiterlijk drie maanden na het inwerking treden van de vergunning ter goedkeuring aan het Afdelingshoofd dienen te worden gezonden en dat wijzigingen van deze procedures, waarbij wordt afgeweken van de voorgeschreven richtlijnen en randvoorwaarden, uitsluitend mogen worden doorgevoerd na goedkeuring door het bevoegd gezag.
2.5.3. De Afdeling deelt niet het standpunt van appellante sub 3 dat onvoldoende concrete voorschriften met betrekking tot de acceptatie- en registratieprocedures zijn opgenomen. De in de voorschriften B.1 tot en met B.3 opgesomde documenten en richtlijnen zijn zodanig opgesteld dat zij eenvoudig als leidraad kunnen dienen bij het opstellen van de acceptatie- en registratieprocedures. Voorts heeft verweerder in voorschrift B.4 het rapport “De verwerking verantwoord” naar de onderhavige situatie vertaald en aangegeven wat ten minste in de procedures moet worden beschreven.
De Afdeling constateert verder, mede gelet op het deskundigenbericht, dat de in de vergunningaanvraag opgenomen acceptatieprocedure niet voldoet aan de randvoorwaarden uit voornoemd rapport. Gelet op de motivering van verweerder ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorgeschreven procedures in de voorschriften B.1 tot en met B.4 nodig zijn ter bescherming van het milieu, of dat de in voorschrift B.5 gestelde termijn te kort zou zijn om het systeem te kunnen invoeren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in voorschrift B.5 is voorzien in afwijkingsmogelijkheden van die procedures. Voorts is de Afdeling met verweerder van oordeel dat van rechtsongelijkheid of ongelijke concurrentie geen sprake is, nu alle vergunningen van inrichtingen zoals die van appellante sub 3 ter zake zullen worden aangepast of reeds zijn aangepast. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat het appellante sub 3 vrij staat het bevoegd gezag te verzoeken een aan een concurrent verleende vergunning in het belang van de bescherming van het milieu met toepassing van het eerste lid van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer te wijzigen.
2.6. Appellante sub 3 maakt verder bezwaar tegen de voorgeschreven opslagtermijnen voorzover deze korter zijn dan gesteld in het LAP. De argumentatie voor deze afwijking is volgens haar vaag en niet objectief geconcretiseerd.
2.6.1. Verweerder betoogt dat conform het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (hierna: BSSA) en het LAP in de vergunning een maximum opslagtermijn moet worden gesteld en dat het hem vrij staat om kortere opslagtermijnen op te nemen. Hij stelt verder dat de uitzondering uit voorschrift B.10 betrekking heeft op een groot aantal afvalstoffen welke buiten de inrichting verwijderd moeten worden (huisvuil, CC(A) hout, brekerzeefzand, overig gevaarlijk afval), waarvoor op basis van het BSSA en het LAP een opslagtermijn geldt van één jaar, en op afvalstoffen welke brandbaar zijn en uit veiligheidsoogpunt minimaal één keer per jaar de inrichting dienen te verlaten.
2.6.2. Ingevolge artikel 11e, eerste lid, van het BSSA verbindt het bevoegd gezag aan een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor de opslag van afvalstoffen het voorschrift dat opslag van afvalstoffen is toegestaan voor een termijn van ten hoogste één jaar.
Ingevolge het tweede lid van artikel 11e kan het bevoegd gezag, in afwijking van het eerste lid, indien de vergunninghouder ten genoegen van het bevoegd gezag aantoont dat de opslag van afvalstoffen gevolgd wordt door nuttige toepassing van afvalstoffen, aan een zodanige vergunning het voorschrift verbinden dat de opslag van afvalstoffen is toegestaan voor een termijn van ten hoogste drie jaar.
Deze termijnen zijn eveneens opgenomen in het LAP.
2.6.3. Ingevolge voorschrift B.10 moeten afvalstoffen ten behoeve van nuttige toepassing tenminste van 1 maal per 3 jaar uit de inrichting worden afgevoerd. Hiervan uitgezonderd zijn gevaarlijke afvalstoffen en brandbare afvalstoffen (papier, huisvuil (organisch stedelijk afval), autobanden, hout, brandbare fracties bouw- en sloopafval). Deze afvalstoffen moeten 1 maal per jaar of zoveel eerder als noodzakelijk worden afgevoerd.
Ingevolge voorschrift C.10.d dienen asbesthoudende afvalstoffen tenminste 2 maal per jaar te worden afgevoerd naar een erkende verwerker.
Ingevolge voorschrift C.11.b dienen kadavers tenminste 1 maal per maand te worden afgevoerd naar een destructiebedrijf.
2.6.4. De Afdeling overweegt, gelet op de tweede volzin van voorschrift B.10, dat de opgenomen uitzondering – anders dan verweerder veronderstelt - enkel ziet op afvalstoffen die in de inrichting worden opgeslagen ten behoeve van nuttige toepassing. Kennelijk heeft verweerder beoogd met dit voorschrift tevens toepassing te geven aan artikel 11e, eerste lid, van het BSSA (termijn voor opslag voorafgaande aan verwijdering), doch uit de formulering van het voorschrift blijkt dit niet. In zoverre heeft verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld en ontbeert het besluit een deugdelijke motivering.
2.6.5. Voorzover verweerder stelt dat de opslagtermijn voor brandbare (afval)stoffen, welke worden opgeslagen in afwachting van nuttige toepassing, uit veiligheidsoogpunt beperkt moet worden tot één jaar, overweegt de Afdeling als volgt.
De brandbare (afval)stoffen waarvoor de uitzondering geldt, betreffen - gelet op voorschrift B.10 en het betoog van verweerder - papier, autobanden, hout (uitgezonderd CC(A) hout) en brandbare fracties bouw- en sloopafval. Ter zitting heeft appellante sub 3 medegedeeld dat haar beroep geen betrekking heeft op de opslagduur van autobanden.
De Afdeling constateert dat ten aanzien van de andere genoemde brandbare (afval)stoffen in de aanvraag is vermeld dat de opslagduur maximaal drie jaar is. In de vergunning is hiervan uit veiligheidsoogpunt afgeweken.
In het deskundigenbericht is vermeld dat de opslagcapaciteit vanuit veiligheidsoogpunt van grotere betekenis is dan de maximale opslagduur. Brand- en broeigevaar, waarvoor verweerder vreest, kan volgens het deskundigenbericht ook binnen een opslagperiode van een jaar ontstaan, zodat de veiligheid door het beperken van de opslagduur tot één jaar niet zal toenemen. Dit in aanmerking genomen, en nu in de vergunning mede uit oogpunt van de veiligheid een maximale opslagcapaciteit is gesteld en andere voorschriften ter voorkoming van broei en brand zijn opgenomen, is de Afdeling van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de opslag van bovengenoemde brandbare (afval)stoffen niet kan worden toegestaan tot maximaal drie jaar. De noodzaak om asbesthoudende afvalstoffen tenminste 2 maal per jaar en (bevroren) kadavers tenminste 1 maal per maand af te voeren, ter zake waarvan in de aanvraag een maximale opslagduur van een jaar is vermeld, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op het deskundigenbericht, eveneens onvoldoende beargumenteerd. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.7. Appellante sub 3 stelt verder dat onredelijk strenge eisen ten aanzien van de brandveiligheid zijn opgelegd. Volgens haar is de opslaghoogte voor brandbare opslagen ten onrechte beperkt tot zes meter en de omvang van de compartimenten tot 500 m³. Tevens meent zij dat de afstand van zes meter tussen de opslagcompartimenten onnodig groot is. In het brandveiligheidsrapport is aangegeven hoe het brandrisico volgens haar kan worden beperkt. Verder stelt zij dat de brandweer inmiddels goedkeuring heeft gegeven aan haar brandveiligheidsrapport, uitgave september 2003.
2.7.1. Ingevolge voorschrift C.3 mag de opslaghoogte van brandbare opslagen, waaronder hout, stedelijk afval en autobanden niet meer bedragen dan zes meter boven maaiveld.
Ingevolge voorschrift I.9 mogen de opslagcompartimenten voor autobanden maximaal zes meter hoog zijn.
Ingevolge voorschrift I.10.b mogen de opslagcompartimenten voor andere brandbare materialen dan hout maximaal 500 m³ groot zijn en zes meter hoog.
Ingevolge voorschrift I.10.e dient de afstand tussen compartimenten en stapels onderling en tussen de compartimenten/stapels en gebouwen en de terreingrens ten minste de lengte van de houtstapel/brandbare materiaal dan wel het compartiment te bedragen met een maximum van twintig meter. Deze afstand kan worden teruggebracht tot zes meter indien er keerwanden zijn geplaatst.
2.7.2. Verweerder stelt dat het nodig is deze voorschriften ten aanzien van de brandveiligheid aan de vergunning te verbinden, gelet op de grootschalige opslagen van brandbare afvalstoffen en brandgevaarlijke activiteiten en nu ten tijde van het nemen van het besluit door de brandweer nog geen goedkeuring was verleend aan het brandveiligheidsrapport. Deze voorschriften zijn volgens verweerder in overleg en met instemming van de brandweer tot stand gekomen en gebaseerd op de algemene richtlijnen en voorschriften opgenomen in de rapporten “Brandbeheersing bij opslag van autobanden” en “Brandbeheersing bij opslag van afvalhout”, beiden opgesteld door de Adviesgroep AVIV BV, en het rapport “Brandveiligheid van opslag in de buitenlucht” opgesteld door het Nationaal brandpreventie instituut.
De Afdeling ziet, gelet op het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bovengenoemde rapporten op onjuiste wijze heeft toegepast. In aanmerking genomen dat blijkens de stukken het ontstaan van brand door onder andere broei in diverse opslagen van brandbare (afval)stoffen in de huidige omstandigheden niet uitgesloten kan worden en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet duidelijk was of bij naleving van het brandveiligheidsrapport van appellante sub 3 een aanvaardbaar en beheersbaar veiligheidsniveau wordt bereikt, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door hem gestelde beperkingen van de opslaghoogte, de grootte van de opslagcompartimenten en de afstand tussen de opslagcompartimenten nodig zijn ter bescherming van het milieu.
2.8. Appellante sub 3 kan zich tevens niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift C.4, waarin financiële zekerheidstelling is geëist. Naar haar mening heeft verweerder haar specifieke omstandigheden en solvabiliteit niet betrokken bij de toepassing van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (hierna: het Besluit). Voorts heeft verweerder ten onrechte de hoogte van de financiële zekerheid niet vastgesteld, aldus appellante sub 3. Verder kan zij zich niet verenigen met voorschrift C.4.b wat betreft de daarin opgenomen vermeerdering met 25%. Daarnaast stelt zij dat niet kan worden voldaan aan de in voorschrift C.4.g gestelde termijn van drie maanden voor het kenbaar maken van de wijze van financiële zekerheid, en dat door de financiële zekerheidstelling de vrije marktwerking ernstig wordt belemmerd.
2.8.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage I bij het Besluit, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen ten aanzien van het opslaan van de in de vergunning aangegeven afvalstoffen of ten aanzien van het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in die inrichting.
In artikel 3, tweede lid, van het Besluit zijn criteria opgenomen waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden bij het eventueel opleggen van financiële zekerheid.
2.8.2. In voorschrift C.4 is onder meer bepaald dat financiële zekerheid dient te worden gesteld door een borgtocht of een bankgarantie, een hypotheek- of pandrecht of deelname aan een daartoe ingesteld fonds (C.4.a) en dat appellante sub 3 een termijn van drie maanden wordt gegeven om kenbaar te maken hoe de financiële zekerheid wordt gesteld (C.4.g).
2.8.3. Verweerder stelt dat het in dit geval om een inrichting in de zin van categorie 28 van het Ivb gaat en dat de kosten van beheer van afvalstoffen meer dan € 10.000,00 bedragen, zodat hij op basis van artikel 3 van Pro het Besluit de bevoegdheid heeft om financiële zekerheid als vergunningvoorschrift voor te schrijven.
Hij acht het in dit geval nodig de verplichting tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van de vergunningverplichtingen op te leggen. Aangezien het Besluit eerst op 1 mei 2003 in werking is getreden en er ten tijde van het indienen van de aanvraag nog diverse onduidelijkheden bestonden over de wijze waarop de financiële zekerheid kon worden gesteld, kon dit volgens hem niet in de aanvraag worden geregeld. Als redenen voor het stellen van financiële zekerheid heeft verweerder aangevoerd dat de inrichting niet beschikt over een milieuzorgsysteem, dat de frequentie van de afvoer van de afvalstoffen minimaal 1 keer per jaar dan wel 1 keer per drie jaar bedraagt, dat veel opgeslagen afvalstoffen laagwaardig zijn en enkel nog kunnen worden verwijderd, dat geen vrijwillige financiële zekerheid is gesteld, dat het nalevingsgedrag van appellante sub 3 te wensen overlaat, dat de beheerskosten ver boven de € 10.000,00 liggen en dat enige mate van solvabiliteit door appellante sub 3 niet is aangetoond.
2.8.4. Gelet op deze motivering kan appellante sub 3 niet worden gevolgd in haar stelling dat verweerder bij zijn beslissing de in artikel 3, tweede lid, van het Besluit opgesomde criteria niet heeft betrokken.
Indien financiële zekerheid als vergunningvoorschrift wordt opgenomen, zoals verweerder in het onderhavige geval heeft gedaan, dient op grond van artikel 4 van Pro het Besluit ook het bedrag daarvoor te worden vastgesteld. Blijkens het bestreden besluit stond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de exacte hoogte van de financiële zekerheid evenwel niet vast. Verweerder gaat er van uit dat dit moet blijken uit het rapport dat appellante sub 3 ingevolge voorschrift C.4.g ter goedkeuring bij hem moet indienen. Hij heeft in voorschrift C.4.b bepaald dat de hoogte van de financiële zekerheid ten minste gelijk dient te zijn aan de in rekening gebrachte kosten voor acceptatie/beheer van de afvalstoffen vermeerderd met 25%.
De Afdeling overweegt, gelet op de artikelen 3 en 4 van het Besluit en de daarbij behorende nota van toelichting, dat het bevoegd gezag verantwoordelijk is voor het bepalen van de hoogte van de financiële zekerheid. Door de vaststelling van het bedrag waarvoor de financiële zekerheid in stand wordt gehouden aan appellante sub 3 over te laten, geeft verweerder blijk van een onjuiste uitleg van het Besluit. Deze handelwijze van verweerder heeft ertoe geleid dat appellante sub 3 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet bekend was met het bedrag waarvoor binnen de in voorschrift C.4.g gestelde termijn financiële zekerheid moet worden gesteld. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De overige bezwaren behoeven in verband hiermee geen bespreking.
2.9. Appellanten sub 1 en 2 stellen geuroverlast te ondervinden vanwege de inrichting. Naar hun mening bieden de gestelde voorschriften op dit punt onvoldoende bescherming. Zij achten het noodzakelijk dat een geurnorm van 1 ge/m³ ter plaatse van de dichtstbijgelegen verspreid liggende (bedrijfs)woningen of andere gevoelige objecten aan de vergunning wordt verbonden. Appellante sub 3 acht de voorschriften die zijn gesteld ter voorkoming van geurhinder te streng. Hiertoe voert zij aan dat het opslaan van (afval)stoffen in een gesloten hal of in gesloten containers niet werkbaar is en bovendien, nu geen objectieve geurmeting is verricht waaruit blijkt dat de klachten van onder meer appellanten sub 1 en 2 gevalideerd zijn, niet nodig is.
2.9.1. Verweerder acht het opnemen van een geurnorm niet nodig. Hij stelt dat de middelvoorschriften uit de vergunning voldoende zijn om geuroverlast te voorkomen. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat de bedrijven van appellanten sub 1 en 2 en de bedrijfswoning van appellant sub 1 zijn gelegen op het industrieterrein waarop ook onderhavige inrichting is gevestigd. Naar zijn mening komt aan bedrijven/bedrijfswoningen op een industrieterrein, gezien de NeR, minder bescherming toe dan aan aangesloten woonbebouwing en overige geurgevoelige objecten, welke pas op enkele kilometers van de inrichting verwijderd liggen en waar de invloed van de inrichting niet merkbaar is. Voorts stelt hij dat op korte afstand van geurbronnen, zoals de bedrijven van appellanten sub 1 en 2 zijn gelegen, de betrouwbaarheid van een eventuele geurverspreidingsberekening met daarin opgenomen geurcontouren niet erg groot is vanwege diverse onnauwkeurigheden in het geurverspreidingsmodel dat gehanteerd dient te worden.
Verder acht verweerder de gestelde eisen niet onnodig bezwarend voor appellante sub 3. Appellante sub 3 kan zelf zorgdragen voor een zodanige bedrijfsvoering dat de desbetreffende afvalstoffen frequent worden verwijderd uit de inrichting, zodat de gesloten opslag gedurende beperkte termijn hoeft plaats te vinden, aldus verweerder.
2.9.2. Ingevolge voorschrift G.4 dient een aantal nader genoemde afvalstoffen ter voorkoming van geuroverlast in een gesloten ruimte (hal) of in gesloten containers te worden opgeslagen. Indien opslag van deze stoffen plaatsvindt in de hal, dan moet de hal indien de inrichting niet in werking is, volledig worden afgesloten.
Ingevolge voorschrift B.8e mag geen groenhout in staat van ontbinding worden ingenomen. Verkleind/geshredderd groenhout, met uitzondering van structuurmateriaal als takken en stobben, mag maximaal 72 uur binnen de inrichting worden opgeslagen.
2.9.3. Blijkens de stukken is binnen de inrichting sprake is van een aantal potentiële geurbronnen. Hiertoe kunnen worden aangemerkt de opslag van bedrijfsafvalstoffen (organisch afval van de textiel industrie, stedelijk afval, componenten uit afval van de gezondheidszorg), kunststofverpakkingsafval en groenafval.
Ter voorkoming van geurhinder vanwege de opslag van onder meer evengenoemde bedrijfsafvalstoffen en kunstofverpakkingsafval heeft verweerder voorschrift G.4 aan de vergunning verbonden. In het deskundigenbericht is vermeld dat met de in dit voorschrift opgenomen opslagwijze een geurreductie kan worden bereikt en dat dit in principe voldoende zal zijn om geurhinder vanwege de desbetreffende opslag te voorkomen. Wat de opslag van groenafval betreft biedt voorschrift B.8e volgens het deskundigenbericht voldoende waarborg dat geen geurhinder optreedt. Het verrichten van metingen ten behoeve van een geuronderzoek levert in dit geval, waarin de afstand van de inrichting tot de bedrijfswoning van appellant sub 1 slechts 15 meter bedraagt, geen betrouwbare resultaten op, aldus het deskundigenbericht.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de uitkomsten van het deskundigenbericht in zoverre onjuist zijn. Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen appellante sub 3 heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat haar bedrijfsvoering door de voorgeschreven maatregelen op onevenredige wijze wordt belemmerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich met zijn motivering, gelet op de hem toekomende beoordelingsvrijheid, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de vergunning een noodzakelijk en toereikend beschermingsniveau is voorgeschreven. Hij heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien voor het opnemen van een geurnorm in de vergunning.
2.10. De beroepen van appellanten sub 1 en 2 zijn ongegrond. Het beroep van appellante sub 3, voorzover ontvankelijk, is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover het betreft de weigering vergunning te verlenen voor de acceptatie van (afval)stoffen genoemd in de aanvraag onder hoofdstuk 2.1 welke niet zijn vermeld in het aan de vergunning verbonden voorschrift B.6.a, alsmede de aan de vergunning verbonden voorschriften B.10 wat betreft de tweede en derde volzin, C.4, C.10.d en C.11.b.
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen ten aanzien van appellante sub 3, is niet gebleken. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van de andere appellanten bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake voorschrift D.4 betreft;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 ongegrond;
III. verklaart het beroep van appellante sub 3 gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 10 juni 2003, kenmerk 02/37688, voorzover het betreft de weigering vergunning te verlenen voor de acceptatie van (afval)stoffen genoemd in de aanvraag onder hoofdstuk 2.1 welke niet zijn vermeld in het aan de vergunning verbonden voorschrift B.6.a, alsmede de aan de vergunning verbonden voorschriften B.10 wat betreft de tweede en derde volzin, C.4, C.10.d en C.11.b;
V. verklaart het beroep van appellante sub 3 voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de provincie Limburg aan appellante sub 3 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. K. Brink en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Angeren w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2004
334.