Uitspraak
200304009/1.
Datum uitspraak: 16 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, en [appellant b], wonend te Enschede
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 9 mei 2003 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2002 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) het op 13 december 2001 door het algemeen bestuur van het waterschap Regge en Dinkel vastgestelde Waterbeheerplan 2002-2005 (hierna: het waterbeheersplan) goedgekeurd.
Bij uitspraak van 9 mei 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zwolle (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 20 juni 2003, blijkens het poststempel op 20 juni 2003 verzonden en bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 11 augustus 2003 heeft het college van antwoord gediend.
Daartoe op de voet van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in de gelegenheid gesteld, heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Regge en Dinkel (hierna: het dagelijks bestuur) bij brief van 18 augustus 2003 een memorie ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn in kopie aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door J.W. Visser, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.F.W. Clasie en ir. H. Tienstra, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voor het dagelijks bestuur zijn ter zitting verschenen ing. T.J. Voskamp en mr. M. Guijs, gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding (hierna: de WWH) stelt een kwantiteitsbeheerder of kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, met betrekking tot oppervlaktewateren onder zijn beheer een beheersplan vast. Bij die vaststelling wordt rekening gehouden met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
Ingevolge artikel 9, derde lid, van de WWH behoeft een niet door het provinciaal bestuur vastgesteld beheersplan de goedkeuring van gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 149 van Pro de Waterschapswet, dat is opgenomen in “Titel V. Aanvullende bepalingen inzake het toezicht op het waterschapsbestuur”, kan goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of in het algemeen belang.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, voorzover hier van belang, wordt ten aanzien van andere dan in het eerste lid bedoelde oppervlaktewateren, een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste en derde lid, verleend, geweigerd, gewijzigd of ingetrokken door de besturen van de waterschappen waarbij die oppervlaktewateren in beheer zijn.
Ingevolge artikel 5 van Pro het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, Stb. 2000, 43, (hierna: het Lozingenbesluit) is lozen verboden, behoudens indien het de in het tweede lid van dat artikel genoemde lozingen betreft, waarbij de voorschriften in de artikelen 6 tot en met 16 in acht worden genomen.
2.2. Het hoger beroep richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het waterbeheersplan niet in strijd is met het recht of met het algemeen belang.
2.3. Appellanten hebben in hoger beroep, net als in beroep, aangevoerd dat het goedkeuringsbesluit onvoldoende is gemotiveerd. Voorts kunnen zij zich niet verenigen met het bestreden besluit omdat het waterbeheersplan naar zij stellen op een aantal punten in strijd is met Europese richtlijnen en met de Vierde Nota Waterhuishouding. Zij menen dat het waterbeheersplan aanscherping nodig heeft, gezien de waterkwaliteitsproblemen in het beheergebied en daarbuiten.
2.4. In artikel 149 van Pro de Waterschapswet is het college de bevoegdheid toegekend om goedkeuring te onthouden, doch slechts wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Blijkens het goedkeuringsbesluit heeft het college het waterbeheersplan getoetst aan de hoofdlijnen van het provinciaal omgevingsbeleid en aan de criteria als genoemd in de Verordening waterhuishouding Overijssel. Deze toetsing is vastgelegd in de GS-nota WB/2002/345 met bijbehorende bijlage. Hoewel de nota geen onderdeel uitmaakt van het goedkeuringsbesluit zelf hebben appellanten er in het kader van de beroepsprocedure kennis van kunnen nemen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellanten niet in hun belangen zijn geschaad doordat deze nadere motivering van het besluit hen niet tegelijk met het besluit is verstrekt.
2.5. Het betoog van appellanten over de strijdigheid van de maximaal toelaatbare risico-waarde voor nitraat in het waterbeheersplan met de in de Vierde Nota Waterhuishouding opgenomen normen, kan niet slagen omdat, zoals niet in geschil is, eerstgenoemde waarde van toepassing is op stromend water, en laatstgenoemde norm van toepassing is op stagnant water. Dat appellanten voorstaan dat de norm uit de Vierde Nota Waterhuishouding mede richtinggevend is voor de maximaal toelaatbare risico-waarde voor stromend water omdat de Regge en de Dinkel via de Vecht afwateren op het stagnante Zwarte Meer, maakt dat niet anders. Voorts wordt deze problematiek door het waterschap onderkend en voorziet het waterbeheersplan in de opstelling van een “Plan van aanpak water(bodem)kwaliteit” en de vertaling daarvan in jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s, op grond waarvan voor dit zogenoemde afwentelingsprobleem in samenwerking met andere waterbeheerders in het stroomgebied van de Vecht en het Zwarte Water oplossingen zullen worden gezocht.
2.6. Appellanten betogen dat het college goedkeuring aan het waterbeheersplan had dienen te onthouden op de grond dat niet duidelijk is hoe de in het plan opgenomen doelstelling met betrekking tot de hoeveelheid stikstof in het oppervlaktewater zal worden gerealiseerd. Zij wijzen er daarbij op dat volgens onderzoek in het grondwater aanzienlijk hogere concentraties nitraat aanwezig zijn, en dat deze zullen uitspoelen naar het oppervlaktewater. Voorts voeren zij aan dat het, gelet op de normen uit de Nitraatrichtlijn (richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen) van belang is dat het waterschap haar doelstellingen op dit punt realiseert.
2.6.1. Het eerste betoog slaagt niet. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de WWH geeft het beheersplan aan hetgeen het waterschap ter vervulling van zijn taak verricht. Blijkens de wetsgeschiedenis (TK 1981-1982, 17 367, nr. 3, p. 39 en 40) behelst een waterbeheersplan een vastlegging van het beleid van de waterbeheerder dat op de belangen en omstandigheden die zich op feitelijk beheersniveau voordoen een samenhangend en doelmatig antwoord moet bieden. Een waterbeheersplan heeft vooral een functie als instructienorm voor de waterbeheerder zelf, maar het zal tevens aan belanghebbenden inzicht bieden in hetgeen zij mogen verwachten van het te voeren beheer. Door het opnemen van doelstellingen met betrekking tot – onder meer – de hoeveelheid stikstof die mag voorkomen in de door het waterschap beheerde oppervlaktewateren, geeft het waterbeheersplan inzicht in wat belanghebbenden op dit punt mogen verwachten van het door het waterschap te voeren beheer. In hoofdstuk “6.3 Water(bodem)kwaliteit” is opgenomen welke maatregelen het waterschap op het gebied van waterkwaliteit in de planperiode voornemens is uit te voeren. Hierin zijn onder meer maatregelen opgenomen ter vermindering van de emissies uit diffuse bronnen. Gelet op het beleidsmatig karakter van het waterbeheersplan kan niet worden staande gehouden dat daarin alle concrete uitvoeringsmaatregelen behoren te zijn opgenomen die nodig zijn om de gestelde doelen te bereiken.
2.6.2. Met betrekking tot hetgeen door appellanten is aangevoerd over de Nitraatrichtlijn, overweegt de Afdeling het volgende. Voorzover al moet worden aangenomen dat aan bepalingen van de Nitraatrichtlijn rechtstreekse werking toekomt, kan het waterschap daaraan slechts uitvoering geven binnen de grenzen van zijn eigen taken en bevoegdheden. Deze berusten voor wat betreft het waterkwaliteitsbeheer op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en bestaan, voorzover hier van belang, in vergunningverlening ingevolge artikel 3 van Pro die wet. Wat betreft het (diffuus) lozen van meststoffen zijn regels in het Lozingenbesluit opgenomen. Gelet hierop, en het karakter van het waterbeheersplan in aanmerking genomen, kan niet worden geoordeeld dat het college goedkeuring aan het plan had moeten onthouden op grond van strijd met de Nitraatrichtlijn. Immers, in paragraaf 6.3.1 van het waterbeheersplan zijn diverse uitgangspunten, voornemens en maatregelen opgenomen die erop zijn gericht om lozingen uit (agrarische) punt- en diffuse bronnen te verminderen. Zo is vermeld dat lozingen van veehouderijbedrijven dienen te voldoen aan het Lozingenbesluit en dat het waterschap zal toezien op de naleving van dit besluit. Ook is opgenomen dat (diffuse) bronnen van probleemstoffen in beeld zullen worden gebracht en pilot-projecten ter bestrijding van diffuse verontreinigingen zullen worden opgezet. Nu voorts appellanten wel twijfel hebben geuit of het waterschap door middel van het waterbeheersplan in staat zal zijn de normen die zijn opgenomen in de Nitraatrichtlijn te realiseren, maar niet concreet hebben aangegeven op welke punten en op welke wijze het waterbeheersplan met het oog hierop aangescherpt zou moeten worden, treft hun betoog over de Nitraatrichtlijn geen doel.
2.7. Appellanten kunnen voorts niet worden gevolgd in het betoog dat het college goedkeuring aan het waterbeheersplan had dienen te onthouden omdat het waterbeheersplan in strijd zou zijn met de zogenoemde Kaderrichtlijn water (richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van Ministers van de Europese Gemeenschappen van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PbEG L 327/1). Deze richtlijn diende eerst op 22 december 2003 te zijn omgezet in nationale wetgeving. Gelet daarop had de richtlijn – wat er zij van het antwoord op de vraag of deze bepalingen bevat die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden – ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit nog geen verbindende kracht jegens eenieder, zodat niet kan worden staande gehouden dat het college het waterbeheersplan aan deze richtlijn had moeten toetsen. Voorts valt, gelet op het vorenoverwogene over het karakter van het waterbeheersplan en op de inhoud en de strekking ervan, niet in te zien dat juiste en tijdige implementatie van de richtlijn als gevolg van het goedkeuringsbesluit ernstig in gevaar zou komen, zodat niet kan worden geoordeeld dat het goedkeuringsbesluit met het oog daarop onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
2.8. De stelling dat de maatregelen in het waterbeheersplan met betrekking tot de emissie van stikstof en fosfor door rioolwaterzuiveringsinrichtingen onvoldoende zijn om doelstellingen uit de Vierde Nota Waterhuishouding te bereiken hebben appellanten niet op enigerlei wijze onderbouwd. Deze beroepsgrond kan mitsdien niet slagen. Hetzelfde geldt voor het door appellanten gestelde met betrekking tot Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen (Vogelrichtlijn) en het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische oceaan met bijlagen en aanhangsels (OSPAR-verdrag).
2.9. Gelet op de in artikel 149 van Pro de Waterschapswet opgenomen gronden waarop het college bevoegd is goedkeuring te onthouden, is er onvoldoende grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot goedkeuring van het waterbeheersplan had kunnen overgaan. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2004
164-413.