Uitspraak
200305722/1.
Datum uitspraak: 9 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Botlek-Rotterdam,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2003, kenmerk AWH/2003.4612, heeft verweerder aan appellante een tweetal lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens overtreding van voorschrift 4, verbonden aan de bij besluit van 3 september 2001 aan appellante verleende vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het op de 3e Petroleumhaven lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting aan de [locatie] te Botlek-Rotterdam.
Bij besluit van 11 augustus 2003 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 16 april 2003 gedeeltelijk gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 september 2003.
Bij brief van 23 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P.G. Gilhuis, advocaat te Dordrecht, [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. de Bruijne en P.R.M. de Visscher, beiden ambtenaar van de regionale directie Zuid-Holland van het Directoraat-generaal Rijkswaterstaat,
zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
2.2. Verweerder heeft aan appellante een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 4, verbonden aan de bij besluit van 3 september 2001 aan haar verleende vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Dit voorschrift bevat normen waaraan het effluent van de afvalwaterzuiveringsinstallatie van appellante moet voldoen.
De eerste dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 per keer dat overschrijding van de maximaal toegestane concentratie voor chemisch zuurstofverbruik (CZV) wordt geconstateerd. De tweede dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 per keer dat overschrijding van de maximaal toegestane concentratie voor onopgeloste bestanddelen (ZS) wordt geconstateerd. Het maximum waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd is in het bestreden besluit vastgesteld op € 50.000,00 per last onder dwangsom. Daarbij is de in het primaire besluit vastgestelde begunstigingstermijn verlengd tot 1 september 2003.
2.3. De Afdeling stelt voorop dat niet in geschil is dat er overschrijdingen van de in voorschrift 4 gestelde normen voor CZV (maximale concentratie 1600 mg/l) en ZS (maximale concentratie 60 mg/l) hebben plaatsgevonden. Verweerder was dan ook bevoegd om bestuurlijke handhavingsmaatregelen toe te passen.
2.4. Appellante acht de belangenafweging die voorafgegaan is aan het opleggen van de lasten onder dwangsom ondeugdelijk, vindt de oplegging van de lasten prematuur en stelt dat zij onvoldoende in staat is gesteld om vooraf haar zienswijze ten aanzien van de voorgenomen oplegging in te brengen.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat voorafgaande aan het besluit van 16 april 2003 op 9 juli 2002, 23 juli 2002, 3 november 2002 en 13 januari 2003 steekmonsters zijn genomen van het effluent van de afvalwaterzuiverings-installatie van appellante. Uit deze monsters is verweerder gebleken dat de lozingseisen voor CZV en ZS werden overschreden. Met name de ernst van de overschrijding op 13 januari 2003 (concentratie CZV 1940 mg/l, concentratie ZS 867 mg/l) heeft verweerder doen besluiten om in vervolg op de vooraankondiging van de dwangsombeschikking bij brief van 13 mei 2002, waarin op eerdere overschrijdingen van genoemde lozingseisen is gewezen, de lasten onder dwangsom op te leggen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheden die appellante in haar reactie op de vooraankondiging ter verontschuldiging van de overschrijding van de lozingseisen heeft aangevoerd, onvoldoende aanleiding vormen om af te zien van het opleggen van onderhavige lasten onder dwangsom. Niet aannemelijk is geworden dat appellante in de periode voorafgaande aan het besluit van 16 april 2003 voldoende actie heeft ondernomen om deze overschrijding te beëindigen. Van een ondeugdelijke belangenafweging is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Ook overigens ziet de Afdeling in het onderhavige bezwaar van appellante geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de lasten onder dwangsom. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellante stelt dat oplegging van een last onder dwangsom ter zake van overtreding van de lozingseis voor CZV niet op haar plaats is. In dit verband wijst zij er op dat verweerder op basis van 20 monsternemingen slechts één overschrijding van de CZV-norm heeft kunnen vinden. Daarmee, aldus appellante, voldoet zij aan de door verweerder gehanteerde nalevingsindex van de opgelegde normen in het betreffende gebied van 95%.
2.5.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling gebleken dat de nalevingsindex verweerder een indicatie geeft voor de mate waarin door alle bedrijven in haar bevoegdheidsgebied, ongeacht de aard van een bedrijf, de geldende lozingsvoorschriften worden nageleefd. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat 5 procent van de in een bepaalde periode onderzochte bedrijven de lozingsnormen overtreedt, niet afdoet aan de verplichting voor iedere desbetreffende inrichting om de voor haar geldende lozingsnormen na te leven. De Afdeling ziet in het onderhavige bezwaar van appellante geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het leggen van een last onder dwangsom op overtreding van de lozingsnorm voor CZV. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.6. Appellante stelt dat haar ter zake van eenzelfde overtreding twee dwangsommen zijn opgelegd, aangezien overschrijding van de norm voor ZS in zeer veel gevallen ook overschrijding van de norm voor CZV betekent. Volgens appellante zijn de zwevende deeltjes die mogelijkerwijs in het effluent van de (biologische) waterzuivering zitten organische deeltjes die per definitie zuurstof gebruiken. Omdat het zuurstofverbruik van het effluent van de waterzuivering wordt vastgelegd door middel van de norm voor CZV leidt overschrijding van de norm voor ZS automatisch tot een verhoging van het CZV in het effluent.
2.6.1. De Afdeling overweegt dat bij de door verweerder op 13 januari 2003 uitgevoerde meting sterk uiteenlopende overschrijdingen zijn geconstateerd van de ZS-norm (overschrijding van 1345%) en de CZV-norm (overschrijding van 21%). Volgens verweerder is de ZS-norm (een concentratienorm) van belang om nabezinking van het afvalwater te waarborgen, zodanig dat biomassa niet naar het oppervlaktewater verdwijnt, terwijl met de CZV-norm (een norm betreffende beslag op beschikbare zuurstof) wordt gewaarborgd dat de afbraak van verontreinigende stoffen optimaal verloopt. Hoewel een zekere samenhang wel aanwezig is, bestaat volgens verweerder tussen deze normen geen lineair verband, omdat in het afvalwater niet altijd dezelfde onopgeloste bestanddelen zitten, met als gevolg dat deze niet altijd evenveel zuurstof verbruiken. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat overschrijding van de ene norm in alle gevallen impliceert dat de andere norm eveneens en in gelijke mate wordt overschreden. Het vorenstaande brengt met zich dat elke last onder dwangsom is gericht op de naleving van een afzonderlijke norm. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004
309.