Uitspraak
200307400/1.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap "Laurus N.V.", gevestigd te Amersfoort,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2003, kenmerk DSO 03118465/Wm 6993.2, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 2.500,00 per week dat artikel 17.2, in samenhang met artikel 17.1, van de Wet milieubeheer wordt overtreden. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 5.000,00.
Tegen dit besluit heeft appellante bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. P.H.A. van Namen, advocaat te Dordrecht, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. W. Bulthuis, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante de beroepsgrond inzake het drijverschap van de inrichting ingetrokken.
2.2. Het bestreden besluit is opgelegd naar aanleiding van het afbranden van de Edah-supermarkt aan de Koldijksterraklaan 231 te Utrecht op 4 maart 2003.
2.3. Artikel 17.1 van de Wet milieubeheer luidt als volgt:
“Indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft degene die de inrichting drijft, onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om de gevolgen van die gebeurtenis te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.”
Artikel 17.2, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“1. Degene die een inrichting drijft, waarin zich een voorval, als bedoeld in artikel 17.1, voordoet of heeft voorgedaan, meldt dat voorval zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen, dan wel ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt gericht.
2. Hij verstrekt dat bestuursorgaan tevens, zodra zij bekend zijn, de gegevens met betrekking tot: […]
d. de maatregelen die zijn genomen of worden overwogen om de gevolgen van het voorval te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken;
e. de maatregelen die worden overwogen om te voorkomen dat een zodanig voorval zich nogmaals kan voordoen.”
Artikel 17.3 van de Wet milieubeheer luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Het bevoegd gezag ziet er op toe dat de nodige gegevens worden verzameld om een ongewoon voorval, als bedoeld in artikel 17.1, te analyseren en de oorzaken ervan te achterhalen. […]”
2.4. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting in werking te hebben. Ingevolge het tweede lid geldt dit verbod niet voor inrichtingen die behoren tot een categorie die bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40, eerste lid, van deze wet is aangewezen, behoudens in gevallen waarin de bij die algemene maatregel gestelde regels niet gelden voor een zodanige inrichting. Het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer is een dergelijke algemene maatregel van bestuur. De onderhavige inrichting valt onder de werking van dit besluit.
Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer heeft het bestuursorgaan waaraan ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, van deze wet de melding wordt gericht, tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van de betrokken wetten voor degene die de inrichting drijft, geldende voorschriften.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, en artikel 2 van Pro het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer, in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, en Bijlage I, categorie 1.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer is het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen het bestuursorgaan waaraan ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer de melding wordt gericht voor een inrichting als de onderhavige.
2.5. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.6. Appellante stelt dat verweerder niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.
Voorzover appellante deze beroepsgrond baseert op de stelling dat verweerder in zijn algemeenheid niet bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen die strekt tot naleving van de plicht om te voldoen aan artikel 17.2 in samenhang met artikel 17.1 van de Wet milieubeheer, vindt de beroepsgrond geen grondslag in de wet. In artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 8.41, tweede lid, onder a, van deze wet en artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is verweerder aangewezen als het gezag dat bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen.
Voorzover appellante deze beroepsgrond baseert op de stelling dat verweerder alleen bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen als de overtreding van dien aard is dat een vergelijkbaar resultaat had kunnen worden bereikt door met bestuursdwang op te treden, overweegt de Afdeling dat de beroepsgrond berust op een onjuiste lezing van de wet, in het bijzonder van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.7. Appellante stelt dat geen sprake is van een ongewoon voorval waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer. Hiertoe betoogt zij als volgt. Verweerder en vertegenwoordigers van de gemeente hebben het vertrouwen gewekt dezelfde mening te zijn toegedaan. Zo heeft verweerder het zonder vergunning slopen van de uitgebrande winkel gedoogd en is van gemeentewege alle medewerking verleend aan de bouw van een nieuwe winkel. Daarnaast heeft de gemeentelijke brandweer meegedeeld dat er geen gevaarlijke of schadelijke stoffen zijn vrijgekomen door de brand. Volgens appellante blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2003 in zaak no. 200204227/1 (www.raadvanstate.nl) dat voor het kwalificeren van een gebeurtenis als ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer mede bepalend is de inschatting van een aanwezige gezagdrager, zoals de lokale brandweercommandant. Als er al sprake zou zijn van nadelige gevolgen voor het milieu, dan zijn die volgens appellante veroorzaakt door een gebrekkige opvang van het bluswater.
2.7.1. Verweerder betoogt dat in het onderhavige geval sprake is van een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer, mede gezien de uitleg die de Afdeling aan dit begrip heeft gegeven. Daarnaast is volgens verweerder tevens sprake van nadelige gevolgen voor het milieu van het ongewoon voorval. Uit het rapport van Lankelma Ede BV van 28 april 2003 blijkt dat de sliblaag die is achtergebleven bij het wegpompen van bluswater waarden bevat die de streefwaarden voor kwik, minerale olie, PAK en EOX overschrijden, aldus verweerder. Deze waarden zijn volgens hem niet terug te voeren op verhoogde achtergrondwaarden. Voorts stelt verweerder dat door de brand in elk geval bodembedreigende stoffen in de bodem zijn terechtgekomen, zoals schoonmaakmiddelen, koelvloeistoffen en plastic. De mededeling van de brandweer waaraan appellante refereert, had volgens verweerder slechts betrekking op direct gevaar voor omwonenden, bestaande uit het eventueel vrijkomen van gevaarlijke of schadelijke stoffen in de lucht. Deze mededeling strekte zich volgens hem dus niet uit tot een eventuele bodemverontreiniging.
2.7.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 18 juli 2000 in zaak no. E03.98.0496, AB 2001, 30 (aangehecht) heeft overwogen, moet onder ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer in elk geval worden verstaan elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van die gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. Dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting als ongelukken en calamiteiten. De brand in het gebouw waarin de inrichting was gevestigd, is een gebeurtenis die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten en die is aan te merken als een calamiteit. Verweerder heeft deze gebeurtenis dan ook terecht aangemerkt als een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer.
Voor de toepasselijkheid van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer is vereist dat door het ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan. In het door verweerder ingebrachte rapport van Lankelma Ede BV van 28 april 2003 wordt gesteld dat de sliblaag die is achtergebleven bij het wegpompen van het bluswater waarden bevat die de streefwaarden voor kwik, minerale olie, PAK en EOX licht overschrijden. De stelling van verweerder dat deze overschrijdingen niet veroorzaakt worden door een verhoogd achtergrondniveau van de desbetreffende stoffen, is door appellante niet weersproken. Naar het oordeel van de Afdeling moeten deze nadelige gevolgen voor het milieu geacht worden door het ongewoon voorval te zijn ontstaan, omdat het gebruik van het bluswater het gevolg is van het optreden tegen de brand.
Wat betreft de door appellante aangehaalde uitspraak van de Afdeling geldt dat haar hierop gebaseerde stelling niet wordt gedragen door de uitspraak. Uit de stukken blijkt dat verweerder consequent het standpunt heeft ingenomen dat sprake is van een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer. Hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent mededelingen van de gemeentelijke brandweer kan, nog daargelaten of de brandweer als vertegenwoordiger van verweerder kan worden aangemerkt, mede gelet op hetgeen verweerder daartegen heeft ingebracht niet leiden tot het oordeel dat verweerder bij appellante de rechtens te honoreren verwachting heeft gewekt dat geen sprake zou zijn van een ongewoon voorval. Het door verweerder verlenen van medewerking aan de sloop van de uitgebrande winkel en de spoedige bouw van een nieuwe winkel kan, wat daarvan verder ook zij, evenmin zodanig geduid worden.
Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.8. Appellante betoogt dat de feitelijke situatie het onmogelijk, althans zeer bezwaarlijk maakt om aan de onderhavige last te voldoen. Het verrichten van een bodemonderzoek bijvoorbeeld is volgens haar niet goed mogelijk vanwege de herbouwde winkel. Voorts stelt appellante dat pas op het moment dat de brandweer of de technische recherche de oorzaak van de brand heeft vastgesteld, beoordeeld kan worden welke maatregelen mogelijk zijn om te voorkomen dat het voorval zich nogmaals kan voordoen.
2.8.1. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen om appellante te bewegen tot het doen van een verkennend bodemonderzoek. Hiervoor is volgens hem niet nodig dat de nieuwe winkel (deels) wordt afgebroken of verwijderd. Verweerder stelt dat artikel 17.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer ertoe strekt dat appellante meedeelt wat zij op basis van de resultaten van dit bodemonderzoek en eventueel onderzoek van de brandweer of de technische recherche van plan is te doen om herhaling van het voorval te voorkomen.
2.8.2. De Afdeling stelt vast dat de in het bestreden besluit opgenomen last strekt tot het overleggen van een opgave van maatregelen die appellante voornemens is te treffen en van maatregelen die door appellante worden overwogen om herhaling van het voorval te voorkomen.
Ingevolge artikel 17.2, tweede lid, aanhef en onder d respectievelijk e, van de Wet milieubeheer is appellante verplicht om, zodra zij bekend zijn, de gegevens met betrekking tot de maatregelen die zijn genomen of worden overwogen om de gevolgen van het voorval te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken, respectievelijk de gegevens met betrekking tot de maatregelen die worden overwogen om te voorkomen dat een zodanig voorval zich nogmaals kan voordoen, aan verweerder te verstrekken. Verweerder heeft niet de stelling van appellante betwist dat deze gegevens haar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet bekend waren, aangezien zij niet beschikte over een daaraan ten grondslag liggend onderzoek. Blijkens de considerans van het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is verweerder van mening dat appellante gehouden is om een (verkennend) bodemonderzoek te verrichten teneinde deze gegevens te achterhalen. Uit het systeem van de Wet milieubeheer, met name artikel 17.3 van de wet, vloeit voort dat het uitvoeren van een dergelijk onderzoek niet afgedwongen kan worden op grond van artikel 17.2, tweede lid, van de wet. Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
Het beroep treft in zoverre doel.
2.9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeft het beroep voor het overige geen behandeling.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 1 oktober 2003, kenmerk DSO 03118465/Wm 6993.2;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Utrecht te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de gemeente Utrecht aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Können
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
301-442.