Uitspraak
200303798/1.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2003, kenmerk BE9V009, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “NS Railinfrabeheer B.V., regio Zuid” (hierna: vergunninghoudster) vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een spoorwegemplacement voor het wisselen van locomotieven en het rangeren met goederentreinen en wagons, gelegen aan het Stationsplein 2 te Bergen op Zoom, kadastraal bekend gemeente Bergen op Zoom, sectie H, nummers 3475, 4642 (ged.) en 4894 (ged.), en sectie F, nummer 5442 (ged.). Dit besluit is op 6 mei 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 juli 2003.
Bij brief van 26 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna te noemen: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 januari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft het beroep ter zitting behandeld op 4 mei 2004, waar appellant in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door J.B.J.M. Merkx, gemachtigde, en ir. W.B.J. de Jong, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door I.J.H. van Boxtel en A.E.A. van den Heijkant, gemachtigden, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant heeft de grond betreffende de mogelijkheid van verweerder om in de aan de orde zijnde vergunning aspecten van brandpreventie en rampenbestrijding te regelen en de grond dat verweerder ten onrechte niet heeft geanticipeerd op het Besluit kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer niet als bedenkingen tegen een van beide ontwerpen van het besluit ingebracht. Deze gronden hebben evenmin betrekking op wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van een van de ontwerpen daarvan zijn aangebracht. Verder is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen een van beide ontwerpen van het besluit. Het beroep is mitsdien op grond van artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer in zoverre niet-ontvankelijk.
2.2. Appellant heeft aangevoerd dat onduidelijk is welke sporen tot het de inrichting behoren. Hij stelt dat verweerder ten onrechte bepaalde sporen enerzijds duidt als doorgaande sporen, waarop de Wet milieubeheer niet van toepassing zou zijn, en anderzijds stelt dat deze tot het spoorwegemplacement behoren.
2.2.1. Vergunninghoudster heeft vergunning aangevraagd voor een spoorwegemplacement bestaande uit een aantal evenwijdig aan elkaar liggende sporen die worden gebruikt voor rangeren, opstellen, laden en lossen. Tot het emplacement behoren blijkens een bij de aanvraag behorende kaart de rangeersporen met nummers 310, 311, 312, 313, 314 en 315 en de sporen 301, 302, 303 en 304, indien en voor zover daarop wordt gerangeerd. Verweerder heeft vergunning verleend voor de inrichting zoals deze is aangevraagd.
De Afdeling overweegt dat de geluidbelasting van treinbewegingen op een bepaald spoor, afhankelijk van de omstandigheden waaronder die bewegingen plaatsvinden, worden gereguleerd door de Wet geluidhinder en daarop gebaseerde regels dan wel door de Wet milieubeheer. Het standpunt van appellant dat alle activiteiten op een concreet spoor uitsluitend onder de werkingssfeer van óf de Wet geluidhinder óf de Wet milieubeheer kunnen vallen, is dan ook niet juist.
De Afdeling stelt op grond van de stukken vast dat de sporen 301, 302, 303 en 304 ook worden gebruikt als spoor voor treinen die onder een treinnummer rijden en die in een dienstregeling zijn opgenomen. De geluidbelasting van dergelijke doorgaande treinen wordt gereguleerd door de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde regels. Voorzover genoemde sporen worden gebruikt voor het doorgaande treinverkeer is daarvoor dan ook terecht geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Voorzover op genoemde sporen rangeeractiviteiten plaatsvinden heeft verweerder de activiteiten terecht beoordeeld in het kader van de milieuvergunning en de sporen terecht als onderdeel van de inrichting beschouwd.
2.3. Appellant heeft betoogd dat, nu een aantal sporen op het emplacement eind 2001 is verwijderd, de feitelijke situatie niet meer overeenkomt met de situatie zoals deze was ten tijde van het indienen van de aanvraag en waarvan in het bij de aanvraag behorend akoestisch onderzoeksrapport is uitgegaan. Het rangeren en opstellen van treinwagons zou thans gedeeltelijk plaatsvinden op doorgaande sporen die niet tot de inrichting behoren. Volgens appellant kan het bestreden besluit om deze reden niet in stand blijven.
2.3.1. Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat nadat de aanvraag is ingediend in ieder geval de sporen 313, 314 en 315 zijn verwijderd. Verweerder heeft de aanvraag beoordeeld zoals deze is ingediend en dus geen rekening gehouden met de verwijdering van deze sporen. De Afdeling acht dit juist en stelt vast dat de verleende vergunning uitsluitend betrekking heeft op de aangevraagde situatie. De aanvraag en de daarbij behorende stukken maken wat het gebruik van genoemde sporen betreft onderdeel uit van het besluit. Indien door de gewijzigde feitelijke situatie gebruik zal worden gemaakt van andere sporen dan waarvoor vergunning is aangevraagd en is verleend, is dit een kwestie van handhaving. Dit staat als zodanig in deze procedure niet ter beoordeling.
2.4. Appellant wijst op ontwikkelingen aangaande het doorgaande spoorwegverkeer, zoals voorzien in zogenoemde Trajectnota/MER VERA. Hij stelt dat verweerder daarmee in zijn besluit onvoldoende rekening heeft gehouden.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting constateert de Afdeling dat de door appellant bedoelde ontwikkelingen ten aanzien van het doorgaande treinverkeer niet zodanig concreet zijn, dat geoordeeld moet worden dat verweerder daarmee bij het nemen van zijn besluit onvoldoende rekening heeft gehouden.
2.5. Appellant betoogt dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften niet in stand kunnen blijven omdat in het akoestisch onderzoek niet is uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie. Verweerder zou daarom op basis van genoemd onderzoek niet het standpunt hebben kunnen innemen dat de geluidgrenswaarden bij de vergunde activiteiten naleefbaar zijn. Volgens appellant is het wisselen van locomotieven ten onrechte niet in het akoestisch onderzoek betrokken. Daarbij wijst hij erop dat in de nachtperiode veelvuldig activiteiten plaatsvinden. Appellant vreest voor mogelijke toekomstige intensivering van het gebruik van het spoorwegemplacement in de nachtperiode.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorgeschreven geluidgrenswaarden naleefbaar zijn en dat met het wisselen van locomotieven rekening is gehouden in het akoestisch onderzoek. Ook overigens geeft het onderzoek volgens hem een representatief beeld van de activiteiten in de inrichting.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 9.4 van de aanvraag vergunning wordt gevraagd voor een equivalent geluidniveau van 55 dB(A)-etmaalwaarde. Blijkens paragraaf 6 van de vergunningaanvraag betreffen de bedrijfsactiviteiten rangeerbewegingen, het laden en lossen van wagens met heftruck of kraan, wisselonderhoud en –verwarming, autobewegingen, onderhoudswerkzaamheden, het bedienen van seinen en wissels en het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Tot de aanvraag behoort een akoestisch onderzoeksrapport van mei 1997. In bijlage 1 van dit rapport zijn de akoestisch relevante bedrijfsactiviteiten omschreven. Het gaat daarbij om de in paragraaf b1.2 nader omschreven rangeeractiviteiten, het samenstellen en het aan- en afvoeren van goederentreinen en het wisselen van locomotieven. Vermeld is dat deze activiteiten uitsluitend in de dagperiode plaatsvinden. Verder betreft het de in paragraaf 1b.3 nader omschreven activiteiten ten aanzien van een werktrein. Deze activiteiten zijn niet beperkt tot de dagperiode. Verweerder heeft vergunning verleend voor de aangevraagde activiteiten voor zover het daarmee gepaard gaande veiligheidsrisico bepaalde normen niet overschrijft.
De aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1 en 4.2 bevatten geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (lar,lt) en het piekgeluidniveau (Lmax). In het aan het onderzoeksrapport ten grondslag liggende onderzoek is onder meer rekening gehouden met het rangeren van treinen (6 treinbewegingen in de dagperiode), het omrijden van een locomotief (2 bewegingen in de in dagperiode, 1 in de avond- en 1 in nachtperiode), het rangeren van een werktrein (1 beweging in de avondperiode en 2 in de nachtperiode) en het rangeren van een locomotief (4 maal in de dagperiode).
De Afdeling stelt op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, vast dat in het akoestisch onderzoek rekening is gehouden met de geluidbelasting van het door appellant bedoelde wisselen van locomotieven. Gezien het vorenstaande en tevens gelet op hetgeen appellant voor het overige nog ten aanzien van het akoestische rapport heeft aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat in het rapport onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd en dat de daarin vermelde uitkomsten van het onderzoek betreffende de te verwachten geluidbelasting onjuist zijn. Uit het akoestische rapport volgt dat bij de vergunde activiteiten de voorgeschreven geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. Het beroep van appellant slaagt in zoverre niet.
2.5.3. Voorzover appellant vreest voor geluidhinder, veroorzaakt door thans nog niet vergunde activiteiten, zoals het rangeren met goederentreinen in de nachtperiode, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen.
2.6. Appellant stelt dat het in werking zijn van de inrichting aanzienlijke veiligheidsrisico’s met zich brengt. Volgens hem is bij het beoordelen van de omvang van de gevolgen van een calamiteit op het terrein van de inrichting onvoldoende rekening gehouden met het doorgaande treinverkeer. Ten onrechte is in de vergunning niet voorgeschreven dat een veiligheidsplan dan wel rampbestrijdingsplan moet worden opgesteld.
2.6.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de veiligheidsrisico’s van de vergunde activiteiten niet zodanig zijn dat in het belang van de bescherming van het milieu geen vergunning kon worden verleend. Gelet op de aard van de inrichting, het aantal handelingen en de soort stoffen waarmee handelingen plaatsvinden, en de daaraan verbonden risico’s, heeft het vaststellen van een rampbestrijdingsplan voor het aan de orde zijnde goederenemplacement geen hoge prioriteit. Verweerder wijst erop dat bij rampen op spoorwegen het landelijke treinincidentenmanagement wordt gevolgd.
2.6.2. De Afdeling stelt vast dat geen vergunning is verleend voor het rangeren van chloortreinen. Het rangeren van treinen beladen met andere gevaarlijke stoffen is vergund voorzover het met de treinbewegingen gepaard gaande risiconiveau niet een drempelwaarde volgens de uitwerking van een selectiemethode overschrijdt waarboven een risicoanalyse noodzakelijk is volgens de circulaire Risicobenadering voor NS goederenemplacementen van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 augustus 1995. Volgens het dictum van het bestreden besluit betekent dit impliciet een plafond voor het risico en wordt dit voldoende duidelijk gekarakteriseerd als:
a. een 10-6-contour voor het individueel risico op de grens van de inrichting;
b. de oriënterende waarde voor het groepsrisico.
Niet in geschil is dat de inrichting, gezien de daarin plaatsvindende activiteiten, onder de reikwijdte van genoemde circulaire valt. Verweerder heeft op grond van de in de circulaire opgenomen berekeningsmethode een inschatting gemaakt van het individuele risico voor de omgeving en het groepsrisico. Hierbij gaat het om de kans die iemand op een bepaalde plaats jaarlijks loopt om te overlijden als gevolg van een ongeval respectievelijk om een inschatting van de kans per jaar op een (minimaal) aantal slachtoffers tegelijkertijd als gevolg van een ongeval. Het individuele risico en het groepsrisico zijn volgens de berekening in het onderhavige geval zodanig dat de grenswaarde voor het individuele risico en de oriënterende waarde voor het groepsrisico niet worden overschreden. Uit het deskundigenbericht van de StAB kan worden afgeleid dat een deugdelijke inschatting van de veiligheidsrisico’s van de vergunde activiteiten is gemaakt. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de externe veiligheidsrisico’s zodanig zijn dat geen reden bestond de gevraagde vergunning in het belang van de bescherming van het milieu te weigeren.
2.7. Appellant acht de termijn die vergunninghoudster wordt gegeven voor het overleggen van een plannen van aanpak met betrekking tot brandveiligheidsaspecten wat betreft de toegankelijkheid van het terrein en bluswatervoorzieningen, en het maken van een alarmeringsprocedure te lang. Hij acht het niet juist dat verweerder vergunning heeft verleend zonder dat inzicht bestond in deze aspecten. Appellant wijst erop dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning jarenlang in voorbereiding is geweest.
2.7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voldoende inzicht bestond in de brandveiligheidsaspecten van de onderhavige activiteiten en heeft de termijn van vier maanden voor het opstellen en overleggen van de plannen van aanpak en alarmeringsprocedure nodig geacht.
2.7.2. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de door appellant bedoelde plannen van aanpak en een schriftelijke neergelegde alarmeringsprocedure nog niet waren overgelegd, niet leidt tot het oordeel dat verweerder zich in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat een termijn van vier maanden nodig geacht moet worden om de plannen van aanpak en alarmeringsprocedure op te stellen en over te leggen aan verweerder. De door appellant gestelde omstandigheid dat de vergunning jarenlang is voorbereid en vergunninghoudster derhalve reeds voldoende tijd heeft gehad om de plannen van aanpak en alarmeringsprocedure op te stellen en over te leggen, wat daar overigens van zij, doet hieraan niet af. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid een termijn van vier maanden na het van kracht worden van het bestreden besluit kunnen opnemen in de voorschriften 5.9, 5.13 en 5.14.
2.8. Wat de stelling van appellant betreft dat de voorschriften 5.9 tot en met 5.12, 5.13 en 5.14 niet handhaafbaar zouden zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij niet-naleving daarvan, genoemde voorschriften niet als grondslag voor handhavingsbesluiten kunnen dienen.
2.9. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam van de Koningin:
I verklaart het beroep wat betreft de grond betreffende de mogelijkheid van verweerder om in de aan de orde zijnde vergunning aspecten van brandpreventie en rampenbestrijding te regelen en de grond dat verweerder ten onrechte niet heeft geanticipeerd op het Besluit kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer betreft, niet-ontvankelijk;
II verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, als Voorzitter,
mr. M. Oosting en mr. H.P.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. R. van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
163.