Uitspraak
200205532/1.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid "Mobilisation for the Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen, en andere,
2. de stichtingen "Gelderse Milieufederatie" en "Stichting Natuur en Milieu", respectievelijk gevestigd te Arnhem en Utrecht,
3. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
4. het college van burgemeester en wethouders van Beuningen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 augustus 2002, kenmerk MW98.27376, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de naamloze vennootschap
“Electrabel Nederland N.V.” een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor het opwekken van elektriciteit door middel van het stoken van kolen en biomassa op het perceel Weurtseweg 460 te Nijmegen, kadastraal bekend gemeente Neerbosch, sectie G, nummer 397. Daarbij is het stoken van biomassa vergund voor een periode van tien jaar en het stoken van kolen voor een onbepaalde periode. Dit besluit is op 12 september 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 12 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 15 oktober 2002, appellanten sub 2 bij brief van 21 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2002, appellant sub 3 bij brief van 21 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2002, en appellant sub 4 bij brief van 24 oktober 2002, bij de Raad van State per fax ingekomen op 24 oktober 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 3 en sub 4 hebben hun beroepen aangevuld bij brieven van 19 november 2002 en 18 november 2002.
Bij brief van 17 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft deskundigenberichten uitgebracht, gedateerd 27 februari 2003 en 30 juni 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van partijen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2003, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door drs. ing. J. Vollenbroek, gemachtigde, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door
drs. M.J. Visschers, gemachtigde, appellant sub 3, vertegenwoordigd door drs. M.L.I. Lemmen, mr. M.P.R. Hustinx, drs. H.T.A. Nijhuis en
drs. A.J.F.M. Hirdes, ambtenaren van de gemeente, appellant sub 4, vertegenwoordigd door L.M.Th. van Beuningen en D.W. in ’t Hof, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. L.F. Wiggers-Rust, advocaat te Zutphen, S.T. Kraijenbrink, D. Ariaens en J. de Lange, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en F.W.M. Penninks, H.H. Jansen, gemachtigden, en ir. M. Würdeman, deskundige, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellanten sub 1 hebben ter zitting hun beroepsgronden dat op twee, niet met elkaar overeenstemmende, aanvragen is beslist, dat het eerste ontwerp van het besluit ten onrechte niet is ingetrokken en dat het akoestisch rapport behorende bij de aanvraag niet is meegenomen in de berekening van de geluidbelasting vanwege de inrichting, ingetrokken.
2.2. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen dat de aanvraag buiten behandeling had moeten worden gelaten, omdat het milieueffectrapport (MER) niet deugdelijk is. In dit kader voeren appellanten sub 1 aan dat de in het milieueffectrapport (MER) beschreven voorgenomen activiteit niet vergelijkbaar is met de vergunde activiteit, aangezien de vergunning (veel) hogere emissies mogelijk maakt dan die welke in het MER zijn vermeld. Appellanten sub 2 betogen dat de milieueffecten van de vergunde emissies niet zijn getoetst in het MER.
2.2.1. Ingevolge artikel 7.27, eerste lid, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag een besluit bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt, niet dan nadat toepassing is gegeven aan de artikelen 7.12 tot en met 7.26.
Ingevolge artikel 7.28, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, laat het bevoegd gezag een aanvraag om een besluit als bedoeld in artikel 7.27 buiten behandeling indien:
a. bij het indienen van de aanvraag geen MER is overgelegd;
b. ten aanzien van het overgelegde MER artikel 7.18, eerste lid, toepassing heeft gevonden.
Ingevolge artikel 7.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, deelt, indien het bevoegd gezag van oordeel is dat een aan hem overgelegd MER, mede gelet op de daarvoor overeenkomstig artikel 7.15 gegeven richtlijnen, niet voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 7.10 en 7.11 gestelde regels, dat onder opgave van redenen uiterlijk zes weken na de in artikel 7.17, tweede lid, bedoelde datum mede aan degene die het rapport heeft gemaakt.
Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, bevat een MER ten minste:
b. een beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen.
e. een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben, alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven.
2.2.2. De Afdeling stelt vast dat bij de aanvraag een MER is overgelegd en dat de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft overeenkomt met de voorgenomen activiteit en wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, zoals beschreven in het MER. Er bestaat dan ook in zoverre geen grond voor het oordeel dat verweerder de aanvraag met toepassing van artikel 7.28, eerste lid, van de Wet milieubeheer buiten behandeling had moeten laten. Indien – zoals appellanten stellen - de aan de vergunning verbonden emissiegrenswaarden afwijken van hetgeen in het MER omtrent de emissies is vermeld, doet dat aan het vorenstaande niet af, aangezien dit aspect niet ziet op de vraag of de aanvraag wordt gedekt door het MER, maar op de verhouding tussen de vergunning enerzijds en de aanvraag en het MER anderzijds. Deze beroepsgrond kan derhalve niet slagen.
2.3. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren verder aan dat de in het MER vermelde gegevens omtrent de jaarlijkse emissie, transmissie en immissie van fluoride onjuist zijn. Verder betogen appellanten sub 1 dat in het MER is uitgegaan van een te lage achtergrondconcentratie van fluoride.
Ten aanzien van de in het MER vermelde gemiddelde jaarlijkse emissie van fluoride is in het deskundigenbericht aangegeven dat de genoemde waarde representatief kan worden geacht. Met betrekking tot de in het MER weergegeven trans- en immissieberekeningen is in het deskundigenbericht gesteld dat de daarin gehanteerde berekeningswijze voldoet aan de wetenschappelijke inzichten zoals deze bestonden ten tijde van het opstellen van het MER. Wat betreft de achtergrondconcentratie is in het deskundigenbericht vermeld dat in het MER van een te hoge, en derhalve veilige, aanname is uitgegaan. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten sub 1 en sub 2 hebben aangevoerd noch anderszins aanleiding voor het oordeel dat deze conclusies onjuist zijn en dat verweerder de aanvraag met toepassing van en artikel 7.28, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang met de artikelen 7.18, eerste lid, en 7.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet milieubeheer buiten behandeling had moeten laten. Deze grond kan niet slagen.
2.4. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen dat de aanvraag buiten behandeling had moeten worden gelaten, aangezien deze niet voldoet aan de eisen van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en diverse tekortkomingen vertoont.
De Afdeling overweegt dat gelet op de stukken geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan de vereisten die het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer daaraan stelt of dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Deze grond slaagt evenmin.
2.5. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren als bezwaren van procedurele aard aan dat ten onrechte het verslag van het vooroverleg en het door verweerder vastgestelde beleidsstuk “Gelders maatwerk voor bedrijven” niet met het ontwerp van het besluit ter inzage zijn gelegd.
2.5.1. Artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt, dat een verslag van het vooroverleg over de aanvraag met het ontwerp van het besluit ter inzage moet worden gelegd.
Artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt, dat de rapporten en adviezen die in verband met het ontwerp zijn uitgebracht voorzover deze redelijkerwijs nodig kunnen zijn voor een beoordeling van het ontwerp, met het ontwerp van het besluit ter inzage moeten worden gelegd.
2.5.2. Blijkens de stukken heeft verweerder een lijst opgesteld met afspraken en opmerkingen die zijn gemaakt tijdens de bespreking van de conceptaanvraag. Deze lijst is met het ontwerp van het besluit ter inzage gelegd. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat deze lijst dusdanige gebreken vertoont dat deze niet kan worden beschouwd als een verslag van het vooroverleg. Met betrekking tot het bovengenoemde beleidsstuk overweegt de Afdeling dat dit niet een rapport of advies betreft dat in verband met het ontwerp van het thans bestreden besluit is uitgebracht. Naar het oordeel van de Afdeling is het bestreden besluit in zoverre dan ook niet in strijd met artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Algemene wet bestuursrecht tot stand gekomen. Deze grond slaagt niet.
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.7. Appellanten sub 1, 2, 3 en 4 betogen dat de aan de vergunning verbonden emissiegrenswaarden voor schadelijke stoffen te ruim zijn. Zij wijzen er in dit verband op dat in de aanvraag en in het MER emissieconcentraties zijn berekend die (veel) lager zijn dan de in de vergunning gestelde grenswaarden.
2.7.1. Verweerder bestrijdt dat de vergunning meer emissies mogelijk maakt dan de emissies die blijkens het MER te verwachten zijn bij de aangevraagde activiteiten.
In de eerste plaats heeft volgens verweerder de normstelling in de vergunning betrekking op waarden van de emissies over een relatief korte periode (pieken). Dit moet betekenen dat de jaargemiddelde emissieconcentraties daar ruim onder liggen. Dit leidt er toe dat de door de normstelling mogelijk gemaakte jaarvrachten aan verschillende schadelijke stoffen volgens verweerder lager zijn dan indien zij worden berekend op basis van een loutere extrapolatie van de in de vergunning gestelde emissiegrenswaarden. Verweerder heeft hierbij ter zitting betoogd dat de door de normstelling mogelijk gemaakte jaarvrachten overeenkomen met de jaarvrachten zoals die kunnen worden berekend op basis van de concentraties die in het MER zijn genoemd voor de aangevraagde activiteiten.
Daarnaast heeft verweerder betoogd dat hij in de tabel op pagina 27 van de considerans van het bestreden besluit de jaarvrachten heeft vermeld, die door hem als vergunde jaarvrachten voor het bijstoken van biomassa zijn beschouwd, welke jaarvrachten zijn berekend op basis van het zogeheten representatieve basispakket in het MER.
2.7.2. De Afdeling overweegt allereerst dat voornoemde tabel in de considerans van het bestreden besluit niet kan worden aangemerkt als een vergunningvoorschrift, zodat daaruit geen afdwingbare normen noch verplichtingen voor vergunninghoudster voortvloeien.
Verder heeft verweerder in de stukken noch in het verhandelde ter zitting zijn stelling inzichtelijk gemaakt dat de emissiegrenswaarden in de vergunning, die betrekking hebben op pieken, noodzakelijkerwijs moeten leiden tot jaargemiddelde concentraties voor de verschillende schadelijke stoffen die ruim liggen onder het niveau van de emissiegrenswaarden die hiervoor zijn gesteld. Aldus valt niet uit te sluiten dat de jaargemiddelde concentratie de gestelde emissiegrenswaarden dicht nadert of zelfs daarmee samenvalt. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt dat de uit de normstelling voortvloeiende jaargemiddelde emissieconcentraties neerkomen op de emissieconcentraties die in het MER zijn berekend voor de aangevraagde activiteiten en ten opzichte van die activiteiten niet te ruime normen zijn gesteld. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.8. De beroepen zijn gegrond. Nu de emissie van schadelijke stoffen bepalend is voor de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd. De overige gronden behoeven derhalve geen bespreking.
2.9. Verweerder dient op de hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij merkt de Afdeling op dat de door appellanten sub 1 en sub 2 opgegeven kopieerkosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, nu deze niet vallen onder de in artikel 1, onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht genoemde kosten. Evenmin komen de door appellanten sub 1 en sub 2 opgegeven kosten voor het opstellen van een deskundigenrapport voor vergoeding in aanmerking, nu door appellanten sub 1 en sub 2 niet een dergelijk rapport is overgelegd. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is ten aanzien van appellanten sub 3 en sub 4 niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 27 augustus 2002, kenmerk MW98.27376;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten sub 1 en sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ieder afzonderlijk
€ 115,79; de bedragen dienen door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten sub 1 en sub 2;
IV. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (ieder afzonderlijk
€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
271-361.