Uitspraak
200306431/1.
Datum uitspraak: 19 mei 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Conline Coatings B.V.", gevestigd te Maassluis,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Maassluis,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2003, kenmerk 405955, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting ten behoeve van onder meer het opslaan en bekleden van stalen en gietijzeren pijpen en hulpstukken met anticorrosieve coatings, op het perceel Adriaan van Heelstraat 19 te Maassluis, kadastraal bekend gemeente Maassluis, sectie C, nummers 9364, 9365, 9366 en 9367 en sectie D, nummers 205 (gedeeltelijk) en 208 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 20 augustus 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2003, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door J.G. van den Ende en H. van Beest, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. K.R. Hortsing en ing. E.J.A. Theelen, gemachtigden, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 maart 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Met toestemming van partijen is afgezien van hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van dit artikellid komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 10.2.2, 10.2.3 en 10.2.4.
2.2.1. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de voorschriften 10.2.2, 10.2.3 en 10.2.4 kunnen vervallen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Het beroep slaagt op dit punt.
2.3. Appellante betoogt dat het niet duidelijk is op welke uitgangspunten de voorschriften 14.2.5 en 14.2.6 zijn gebaseerd gelet op het feit dat het Besluit drukapparatuur niet van toepassing is op in de inrichting aanwezige drukvaten. Zij kan zich met name niet verenigen met de voorgeschreven keuring die om de 6 jaar dient plaats te vinden. Daartoe heeft zij ter zitting aangevoerd dat deze verplichting onnodig bezwarend is omdat het technisch niet mogelijk is de vaten te controleren indien zij niet worden losgekoppeld van de installatie. Zij stelt dat het loskoppelen van de drukvaten voor een keuring dermate hoge kosten met zich brengt dat vervanging van de drukvaten een goedkoper alternatief is. Verder voert zij aan dat de compressoren die de druklucht opwekken olie lekken in het systeem waardoor voortdurende conservering optreedt. Voorts betoogt zij dat er voortdurend onderhoud wordt gepleegd aan de vaten. Gelet hierop is volgens appellante een periodieke (inwendige) keuring die leidt tot vervanging, niet te rechtvaardigen.
2.3.1. Verweerder stelt dat het gebruikelijk is om regels te stellen aan het gebruik van deze vaten. Hij voert daartoe aan dat ongevallen met drukvaten, vanwege de (milieu)gevaarlijke activiteiten binnen de inrichting, en de omvang daarvan, kunnen leiden tot milieurisico’s.
2.3.2. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat een keuringsperiode van zes jaar voor drukvaten in een persluchtsysteem zeer gebruikelijk is en dat ongevallen met drukvaten direct of indirect kunnen leiden tot interne en externe veiligheidsrisico’s. Voorts wordt daarin overwogen dat corrosie kan optreden doordat er water kan ophopen in de drukvaten van persluchtsystemen. Tenslotte wordt in het deskundigenbericht nog opgemerkt dat de drie grootste drukvaten een ruime inspectieopening hebben zodat inwendige visuele controle zonder meer mogelijk is; voor de andere drukvaten kan volgens het deskundigenbericht visuele inspectie vrijwel altijd plaatsvinden middels een endoscoop.
Mede gelet op het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften 14.2.5 en 14.2.6 nodig zijn ter voorkoming dan wel beperking van veiligheidsrisico’s vanwege ongevallen met drukvaten. Het beroep kan op dit punt niet slagen.
2.4. In de voorschriften 20.1.2 tot en met 20.1.4 wordt een onderzoek voorgeschreven naar de mogelijkheden voor het beperken en/of besparen op het gebruik van grondstoffen, hulpstoffen en afvalstoffen.
2.4.1. Appellante betoogt dat een dergelijk onderzoek reeds heeft plaatsgevonden. Volgens haar heeft er na de eerste Preventie Quick Scan van Stimular in 1997, een tweede onderzoek plaatsgevonden in 1998. Uit dit laatste onderzoek blijkt onder meer dat het bedrijf op alle fronten een aanzienlijke besparing heeft geboekt, aldus vergunninghoudster. Omdat in het bedrijf al jaren wordt gewerkt aan het beperken van het gebruik van grond- en hulpstoffen, energie en energiedragers en het tegengaan van het ontstaan van afvalstoffen, is volgens vergunninghoudster een onderzoek niet nodig.
2.4.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het bij de aanvraag gevoegde onderzoeksrapport blijkt dat een nader onderzoek naar afval- en emissiepreventie nodig en zinvol is. Verder blijkt uit de bij de aanvraag overgelegde gegevens dat afval- en emissiestromen van een aanzienlijke omvang zijn en dat gelet op de jaarlijkse kosten voor energie en afval het redelijk is om een nader onderzoek te verlangen, aldus verweerder.
2.4.3. De Afdeling stelt vast dat bij de aanvraag wel het rapport ter zake van het eerste onderzoek is gevoegd maar niet het tweede rapport waar in het beroepschrift over wordt gesproken. Ook in het bedenkingenschrift wordt geen melding gemaakt van dit rapport.
Als toelichting bij voorschrift 20.1.2 is door verweerder overwogen dat het uit te voeren onderzoek kan worden gezien als een vervolg op het bij de aanvraag gevoegde preventierapport van Stimular. Bij voorschrift 20.1.3 heeft verweerder verder als toelichting opgenomen dat in de opzet van het onderzoek reeds genomen maatregelen alsmede onderzoeken die reeds hebben plaatsgevonden (maar niet bij de aanvraag om vergunning zijn gevoegd), kunnen worden betrokken om tot een afbakening van het onderzoek te kunnen komen. Omdat het tweede onderzoek niet bij de aanvraag is gevoegd en daarover ook in het bedenkingenschrift niet wordt gesproken, heeft verweerder daarmee bij de besluitvorming geen rekening kunnen houden. Daarbij overweegt de Afdeling dat in de toelichting bij de voorschriften de mogelijkheid wordt geboden het onderzoek beperkt te houden tot datgene dat niet reeds eerder is onderzocht. In die zin zijn de voorschriften dan ook niet onnodig bezwarend en heeft verweerder, mede gelet op de gegevens uit de aanvraag, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voorschrijven van een nader onderzoek naar afval- en emissiepreventie nodig is. De beroepsgrond treft geen doel.
2.5. In de voorschriften 25.1.6 tot en met 25.1.8 is bepaald dat vergunninghoudster een onderzoek moet uitvoeren naar het terugdringen van de maximale geluidniveaus bij het verladen van pijpen. Daarbij dient het onderzoek zich te richten op het uiterlijk op 1 januari 2005 voldoen aan de in voorschrift 25.1.6 gestelde maximale geluidniveaus.
2.5.1. Appellante stelt – samengevat – dat deze voorschriften onnodig bezwarend zijn. Ondanks alle organisatorische en technische maatregelen die zijn doorgevoerd is het onvermijdelijk dat er, aldus appellante, een geluidpiek kan optreden wanneer 2 onbewerkte pijpen elkaar raken. Daartoe verwijst zij naar het bij de aanvraag gevoegde akoestisch onderzoek.
2.5.2. Verweerder overweegt in het bestreden besluit dat in het bij de aanvraag behorende onderzoek onvoldoende is onderzocht of onderbouwd of maatregelen als afscherming en verplaatsing van activiteiten nu of in de toekomst tot de mogelijkheden behoren. Gezien de hoogte van de pieken acht verweerder het verlangen van een onderzoek naar het voorkomen en/of minimaliseren van de pieken redelijk in het kader van het zoveel mogelijk beperken van de geluidhinder.
2.5.3. De Afdeling overweegt dat bij de aanvraag een akoestisch rapport gevoegd is, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit. Daarin is opgenomen welke organisatorische maatregelen er binnen de inrichting zijn en kunnen worden genomen om pieken tengevolge van het neerleggen van pijpen te voorkomen. Daarbij wordt in het rapport gesteld dat het verplaatsen van de opslagvelden geen optie is gezien de grootte van de pijpen, de indeling van het terrein en de beperkte ruimte die aanwezig is. Verder wordt opgemerkt dat het treffen van technische maatregelen, zoals afscherming of overkapping, bedrijfstechnisch niet mogelijk is. De omvang van dergelijke constructies zou te hoge kosten en logistieke belemmeringen met zich meebrengen. Verder is ter zitting onweersproken gesteld dat de pijpen elkaar slechts zelden raken. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat voormelde voorschriften 25.1.6 tot en met 25.1.8 onnodig bezwarend zijn en derhalve in strijd zijn met het bepaalde in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond treft doel.
2.6. Appellante stelt dat voorschrift 25.2.3 niet naleefbaar is.
2.6.1. In voorschrift 25.2.3 is bepaald dat om geluidoverlast te voorkomen de koppelingen tussen trekkend materieel en getrokken materieel zodanig dienen te zijn geconstrueerd en onderhouden dat de speling in de koppelingen nihil is, dan wel geen direct contact tussen metalen onderdelen in de koppelingen mogelijk is.
2.6.2. Ter zitting is gebleken dat het voorschrift zoals thans geredigeerd niet naleefbaar is. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat enkele millimeters speling noodzakelijk zijn om te kunnen manoeuvreren. Daarom komt het bepaalde in dit voorschrift neer op een weigering van de vergunning op dit punt, hetgeen zich niet verdraagt met het stelsel van de Wet milieubeheer. Gelet hierop is het beroep op dit punt gegrond.
2.7. Appellante kan zich niet verenigen met in de voorschriften 27.2.4 tot en met 27.2.6 voorgeschreven onderzoek naar de reductie van de emissie van oplosmiddelen. Zij voert aan dat de toe te passen conserveringssystemen hoofdzakelijk door de opdrachtgever worden voorgeschreven maar dat desalniettemin zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van oplosmiddelarme of -vrije conserveringssystemen. Volgens haar is de emissie de afgelopen jaren al aanzienlijk teruggebracht. De onderzoeksplicht is, aldus appellante, in strijd met afspraken die tijdens het vooroverleg zijn gemaakt, te weten de emissie als een gesaneerde situatie te beschouwen vanwege de toepassing van andere technieken.
2.7.1. Verweerder overweegt in het bestreden besluit dat weliswaar reeds een grote afname is gerealiseerd in de uitstoot van vluchtige organische stoffen maar dat de emissie nog wel aanzienlijk is. Omdat hij een verdere reductie in de toekomst mogelijk acht, stelt verweerder zich op het standpunt dat het redelijk is een onderzoeksinspanning te verlangen naar de mogelijkheden voor het verder terugdringen van deze emissie.
2.7.2. In voorschrift 27.2.4 is onder meer bepaald dat binnen twaalf maanden na het van kracht worden van dit voorschrift er een onderzoek moet worden uitgevoerd naar de reductie van de emissie van oplosmiddelen in het algemeen en de mogelijkheden tot verdere overschakeling op oplosmiddelarme verfsystemen.
In voorschrift 27.2.5 is onder meer bepaald dat de opzet van het in voorschrift 27.2.4 genoemde onderzoek binnen zes maanden na het van kracht worden van dit voorschrift aan het bevoegd gezag dient te worden overgelegd.
In voorschrift 27.2.6 is onder meer bepaald dat binnen vijftien maanden na het van kracht worden van dit voorschrift de resultaten van het onderzoek door middel van een rapportage of uitvoeringsplan aan het bevoegd gezag moeten worden gezonden.
2.7.3. Ter zitting is gebleken dat de beroepsgrond van appellante zich met name richt tegen de in deze voorschriften opgenomen termijnen. Zowel appellante als verweerder hebben ter zitting aangegeven dat zij kunnen instemmen met het voorschrijven van een periodiek onderzoek naar de reductie van de emissie van vluchtige organische stoffen. Nu een dergelijk onderzoek niet is voorgeschreven, is het bestreden besluit op dit punt genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt derhalve.
2.8. Appellante betoogt – kort samengevat – dat de huidige oveninstallatie PE3 niet aan de in voorschrift 27.5.1 opgenomen emissie-eis voor stikstofoxiden kan voldoen.
2.8.1. In voorschrift 27.5.1 is bepaald dat de uitworp van stikstofoxiden, met het rookgas van de aardgas gestookte installatie PE3, na 6 maanden na het van kracht worden van het besluit, niet meer mag bedragen dan 100 mg/m3.
In voorschrift 27.5.2 is bepaald dat de concentratie aan stikstofoxiden in rookgas uiterlijk 6 maanden na het van kracht worden van het besluit bij de installatie moet worden bepaald door middel van een afzonderlijke meting. Indien in de installatie uitsluitend branders zijn geïnstalleerd met de productkeur: Gaskeur schone verbranding of Gaskeur SV, hoeft de bedoelde afzonderlijke meting niet plaats te vinden.
In voorschrift 27.5.3 is bepaald dat voor de berekening van de uitworp van de installatie de massaconcentratie aan stikstofoxiden in het rookgas moet worden herleid op rookgas met een volumegehalte aan zuurstof van 3 procent. Voor de berekening van de uitworp van de installatie geldt als het volume van het rookgas: het volume bij een temperatuur van 273 Kelvin en een druk van 101,3 kPa, na aftrek van het volume van het erin aanwezige water, berekend als waterdamp. Voor de berekening van de uitworp van de installatie moet de massaconcentratie aan stikstofoxiden in het rookgas worden berekend als massaconcentratie aan stikstofdioxide. Voor de vaststelling van het thermisch vermogen van de installatie moet, behoudens tegenbewijs, worden uitgegaan van het door de fabrikant opgegeven of gegarandeerde thermisch vermogen.
2.8.2. Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat voorschrift 27.5.3 kan vervallen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Het beroep slaagt op dit punt.
Uit de stukken is verder gebleken dat indien voorschrift 27.5.3 komt te vervallen, het in voorschrift 27.5.1 bepaalde door appellante kan worden nageleefd. Derhalve is er geen noodzaak om voorschrift 27.5.1 te vernietigen.
Ter zitting heeft appellante betoogd dat voorschrift 27.5.2 dient te worden vernietigd omdat reeds aan de daarin opgenomen meetverplichting is voldaan. Nu deze beroepsgrond eerst ter zitting in beroep is ingebracht, moet deze met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing worden gelaten.
2.9. Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de daar aan verbonden voorschriften 10.2.2 tot en met 10.2.4, 25.1.6 tot en met 25.1.8, 25.2.3, 27.2.4, 27.2.5, 27.2.6 en 27.5.3. Verweerder dient ten aanzien van de voorschriften 25.2.3, 27.2.4, 27.2.5 en 27.2.6 een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.10. Verweerder dient op de hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover door appellante is verzocht verweerder te veroordelen in de kosten van de aanwezigheid van een deskundige ter zitting, wordt dit verzoek afgewezen, aangezien de aanwezigheid van deze deskundige niet redelijkerwijs noodzakelijk was voor de behandeling van het beroep van appellante.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maassluis van 5 augustus 2003, 405955, voorzover het de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften 10.2.2 tot en met 10.2.4, 25.1.6 tot en met 25.1.8, 25.2.3, 27.2.4, 27.2.5, 27.2.6 en 27.5.3 betreft;
III. draagt verweerder op binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen met betrekking tot de voorschriften 25.2.3, 27.2.4, 27.2.5 en 27.2.6 en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maassluis in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 109,16; het bedrag dient door de gemeente Maassluis te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de gemeente Maassluis aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Trippert-van Gemeren
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004
289.