Uitspraak
200300922/1.
Datum uitspraak: 19 mei 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieufederatie Noord-Holland" en de vereniging "Vereniging Houd Zijpe Leefbaar", gevestigd te Zaandam respectievelijk Petten,
appellanten,
en
dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2002, kenmerk 2.01.0116, hebben verweerders aan [vergunninghoudster] voor onbepaalde tijd een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) verleend voor het lozen van afvalstoffen, verontreinigende en schadelijke stoffen op het oppervlaktewater. Dit besluit is op 6 januari 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 14 februari 2003, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 maart 2003.
Bij brief van 15 mei 2003 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 9 september 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. B.J. Meruma en A.J.W.M. Geraerdts, gemachtigden, en verweerders, vertegenwoordigd door P.J.J. Oosterling, R. Akkermans en H. Bouman, allen ambtenaar van het Hoogheemraadschap, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. M.R. de Jongh, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Appellanten hebben de beroepsgrond dat in het door vergunninghoudster opgestelde saneringsplan ten onrechte geen individuele saneringsdoelstelling is opgenomen en dat dit plan onvoldoende inzicht geeft in de reductie van emissies en bovendien niet handhaafbaar is, ter zitting ingetrokken. Verder heeft appellante de vereniging “Vereniging Houd Zijpe Leefbaar” (hierna: appellante Houd Zijpe Leefbaar) de beroepsgronden dat voorschrift 5, dat betrekking heeft op het uitrijden en verspuiten van bolontsmettingsvloeistof, ontoereikend is en dat voorschrift 8, dat ziet op de registratie- en bewaarplicht, onduidelijk is, ter zitting ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wvo, gelezen in samenhang met artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
In artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat binnen vier weken na de dag waarop het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd, een ieder daartegen bij het bestuursorgaan schriftelijk bedenkingen kan inbrengen.
In artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is, voorzover hier relevant, bepaald dat gedurende de in artikel 3:24, eerste lid, bedoelde termijn voor een ieder desgevraagd gelegenheid bestaat tot een gedachtenwisseling over het ontwerp van het besluit en tot het mondeling inbrengen van bedenkingen daartegen.
2.2.1. Het ontwerp van het besluit is van 3 oktober 2001 tot 1 november 2001 ter inzage gelegd. Appellante de vereniging “Vereniging Milieufederatie Noord-Holland (hierna: appellante Milieufederatie Noord-Holland) heeft de gronden dat de vergunningaanvraag onvolledig is en dat voorschrift 5, dat betrekking heeft op het uitrijden en verspuiten van bolontsmettingsvloeistof, ontoereikend is voor het eerst op 17 december 2001 als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellante Houd Zijpe Leefbaar heeft de gronden dat de vergunningaanvraag onvolledig is, dat in de vergunning ten onrechte geen waterkwaliteitsnormen zijn opgenomen, dat de voorschriften die zien op het gebruik van managementmaatregelen te vrijblijvend zijn, dat ten onrechte geen bemonsteringsplicht ten aanzien van alle afvalwaterstromen in de vergunning is opgenomen en dat voorschrift 8, dat ziet op de registratie- en bewaarplicht, ontoereikend is voor het eerst op 10 december 2001 als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Deze bedenkingen zijn buiten de voornoemde termijn van terinzagelegging van het ontwerp van het besluit ingebracht en zijn derhalve niet tijdig ingebracht. Binnen de termijn van terinzagelegging van het ontwerp van het besluit hebben appellanten verweerders niet verzocht een gedachtenwisseling als bedoeld in artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te houden. Desalniettemin hebben verweerders op 17 december 2001 op eigen initiatief een gedachtenwisseling georganiseerd. Nu deze gedachtenwisseling buiten de voornoemde termijn heeft plaatsgevonden, moeten de bedenkingen die tijdens deze hoorzitting naar voren zijn gebracht als niet tijdig ingebrachte bedenkingen worden beschouwd.
De Afdeling komt gelet op het vorenstaande tot het oordeel dat appellanten, voorzover het de hiervoor genoemde gronden betreft, niet voldoen aan het in artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer gestelde vereiste om beroep te kunnen instellen. Verder is het bepaalde onder b en c van dit artikel hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op de desbetreffende punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wvo is het verboden zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren.
Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wvo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren, is het verboden zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen.
Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning als hiervoor bedoeld onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder j, van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (hierna: het Lozingenbesluit) is bepaald dat dit besluit van toepassing is op het lozen en het gebruiken van bestrijdingsmiddelen nabij oppervlaktewater ten gevolge van agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden, met uitzondering van het lozen en het gebruiken van bestrijdingsmiddelen ten gevolge van respectievelijk bij de teelt van bloembollen en –knollen in gebieden die in bijlage II bij dit besluit zijn aangewezen als gespecialiseerde bollenteeltgebieden.
Het onderhavige bedrijf betreft een bloembollenteeltbedrijf met een totale areaalomvang van ongeveer 60 hectare. Ongeveer 53 hectare van het bedrijf is gelegen in een gespecialiseerd bollenteeltgebied. De onderhavige vergunning heeft betrekking op het op het oppervlaktewater lozen van afvalstoffen, verontreinigende en schadelijke stoffen afkomstig van de in dit gebied gelegen percelen, verharde terreinen en gebouwen van het bedrijf van vergunninghoudster.
2.5. Het onderhavige beroep is gericht tegen het op het oppervlaktewater lozen van de afvalwaterstromen, genoemd in voorschrift 1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c. Het betreft de volgende afvalwaterstromen:
- druppeldrift van gewasbeschermingsmiddelen ontstaan bij het uitvoeren van een bespuiting;
- afspoelend en uitspoelend regenwater en grondwater van de percelen;
- drainagewater van de percelen.
2.6. Appellanten betogen dat de vergunning in strijd is met de Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (hierna: de Richtlijn). Zij voeren aan dat verweerders de vergunning op grond van de Richtlijn slechts voor een beperkte duur hadden mogen verlenen, aangezien de vergunning naar zij stellen mede betrekking heeft op het lozen van zogenoemde zwarte-lijststoffen.
2.6.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat in het onderhavige geval geen sprake is van het lozen van een in de Richtlijn aangewezen zwarte-lijststof. De vergunning behoefde op grond van de Richtlijn dan ook niet voor een beperkte duur te worden verleend, aldus verweerders.
2.6.2. In artikel 3, aanhef en vierde lid, van de Richtlijn is, voorzover hier relevant, bepaald ten aanzien van de stoffen die behoren tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I, die als bijlage bij de Richtlijn is opgenomen, dat de vergunning slechts mag worden verleend voor een beperkte duur. De Afdeling stelt op grond van de stukken vast dat de onderhavige vergunning geen betrekking heeft op het lozen van stoffen als genoemd in deze lijst. Op grond van de Richtlijn bestond er dan ook geen verplichting om de vergunning voor een beperkte duur te verlenen. Het bestreden besluit is in zoverre niet in strijd met de Richtlijn.
2.7. Appellante Milieufederatie Noord-Holland betoogt dat verweerders in de vergunning ten onrechte geen concrete waterkwaliteitsnormen hebben opgenomen. Zij stelt dat het hierdoor niet duidelijk is welke reductiedoelen vergunninghoudster moet nastreven.
2.7.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat het onmogelijk is om concrete waterkwaliteitsnormen in de vergunning op te nemen. Volgens hen bestaat thans nog onvoldoende inzicht in de gevolgen van lozingen vanuit bloembollenteeltbedrijven voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Ter zitting hebben zij op dit punt nog toegelicht dat het volgens hen thans niet mogelijk is om doelvoorschriften aan de vergunning te verbinden. Verweerders stellen dat de afvalwaterstromen van de afzonderlijke bloembollenteeltbedrijven in het gespecialiseerde bloembollenteeltgebied niet gescheiden worden aangeleverd. Het gezamenlijke afvalwater wordt op diverse lozingspunten aangeleverd, aldus verweerders. Volgens hen is het daarom in de praktijk niet mogelijk om het afvalwater per bedrijf te bemonsteren. Het in de vergunning opnemen van lozingsnormen is huns inziens dan ook niet zinvol, aangezien niet kan worden gecontroleerd of deze normen ook daadwerkelijk worden nageleefd. Daarentegen kan wel worden vastgesteld of middelvoorschriften worden nageleefd, aldus verweerders.
2.7.2. Uit de considerans van het bestreden besluit blijkt dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit de door hen op 9 januari 2002 vastgestelde notitie “Beleidslijn Wvo-vergunning 2001 Bloembollenbedrijven” (hierna: de Beleidslijn) tot uitgangspunt hebben genomen. Verder hebben zij zich gebaseerd op het door vergunninghoudster opgestelde saneringsplan van 29 januari 1999. Ook hebben zij bij hun besluitvorming betrokken het door vergunninghoudster ingevulde formulier “verduidelijking van vraagstukken uit het saneringsplan en nadere informatie ter ondersteuning van het saneringsplan”.
In de Beleidslijn is weergegeven op welke wijze verweerders, wat betreft de teelt van bloembollen in het gespecialiseerde bloembollenteeltgebied, uitvoering geven aan de doelstelling zoals verwoord in het tweede Waterbeheersplan Hollands Noorderkwartier (hierna: WBP2). In het WBP2 is onder meer gesteld dat ten aanzien van de bollenteelt de concentraties van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen in het oppervlaktewater als gevolg van gezamenlijke emissies van de bedrijven in de bollenteelt niet mogen toenemen (standstill-principe). Het beleid in het WBP2 is ontleend aan het tweede Waterhuishoudingsplan van de provincie Noord-Holland. Dit laatste plan is gebaseerd op het landelijke waterbeleid zoals neergelegd in de Vierde Nota Waterhuishouding.
2.7.3. Met betrekking tot het beperken van de emissies van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater hebben verweerders uitsluitend een middel- en geen doelvoorschrift aan de vergunning verbonden. Het is de Afdeling gelet op het verhandelde ter zitting voldoende aannemelijk geworden dat het stellen van doelvoorschriften op dit punt thans niet mogelijk is. Voorschrift 9 heeft betrekking op het beperken van emissies naar het oppervlaktewater. Onder 1 tot en met 3 van dit voorschrift is geregeld welke spuittechniek door vergunninghoudster moet worden gebruikt. In voorschrift 9, onder 4, is een reductienorm voor drift opgenomen. Bepaald is dat de hoeveelheid druppeldrift van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater niet groter mag zijn dan 0,14% van het toegepaste middel (per oppervlakte-eenheid). Deze norm is als doelstelling in de Beleidslijn opgenomen. Voorschrift 9, onder 5 en 6, ziet vervolgens op de door vergunninghoudster in acht te nemen spuit- en teeltvrije zones. Onder 7 tot en met 9 van dit voorschrift is bepaald op welke wijze en onder welke omstandigheden de bespuitingen door vergunninghoudster moeten worden uitgevoerd. In voorschrift 9, onder 10, is, voorzover hier aan de orde, bepaald dat vergunninghoudster bij de bestrijding van botrytis in de gewassen tulp en lelie (voor de bol) gebruik moet maken van een botrytiswaarschuwingssysteem. Onder 11, aanhef en onder a tot en met c, is bepaald dat vergunninghoudster bij de keuze van het toe te passen gewasbeschermingsmiddel op het perceel aan de [locatie] te [plaats] gebruik moet maken van de Milieumeetlat. De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande alsmede gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting in hetgeen appellante Milieufederatie Noord-Holland heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het aan de vergunning verbonden middelvoorschrift met betrekking tot het beperken van de emissies van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater toereikend is in het licht van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.7.4. Ook met betrekking tot het beperken van de emissies van meststoffen naar het oppervlaktewater hebben verweerders uitsluitend een middelvoorschrift aan de vergunning verbonden. Het is de Afdeling op grond van de stukken voldoende aannemelijk geworden dat het op dit punt thans niet mogelijk is doelvoorschriften aan de vergunning te verbinden.
Voorschrift 10 heeft betrekking op het beperken van deze emissies naar het oppervlaktewater. Onder 1 van dit voorschrift is bepaald dat mestvrije zones in acht moeten worden genomen. De breedte van deze zones zijn onder 1 vastgelegd. Onder 2 van dit voorschrift is bepaald dat op de kunstmeststrooier bij het verspreiden van kunstmest langs de slootkanten parallel gelegen aan de plantrichting van het gewas gebruik moet worden gemaakt van een kantstrooivoorziening. Verder zijn onder 3, aanhef en onder a, eerste volzin, en b tot en met f, van voorschrift 10 specifieke eisen gesteld met betrekking tot de fosfaat- en stikstofbemesting. De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande alsmede gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting in hetgeen appellante Milieufederatie Noord-Holland heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het aan de vergunning verbonden middelvoorschrift met betrekking tot het beperken van de emissies van meststoffen naar het oppervlaktewater voldoende bescherming biedt.
2.8. Appellanten voeren aan dat voorschrift 6, dat betrekking heeft op de verplichtingen bij een teeltbedreigende situatie, onduidelijk is, nu niet in de vergunning is vastgelegd wanneer van een dergelijke situatie sprake is. Volgens hen is het thans ten onrechte volledig aan vergunninghoudster overgelaten om te bepalen of van een teeltbedreigende situatie sprake is.
2.8.1. Verweerders zijn van mening dat in de vergunning afdoende is vastgelegd wat onder een teeltbedreigende situatie moet worden verstaan. Volgens hen is voorschrift 6 toereikend. Ter zitting hebben zij in dit verband nog toegelicht dat een ziekte of plaag in het gewas zich bij harde wind zeer snel kan verspreiden. Volgens hen is het gelet hierop noodzakelijk dat door vergunninghoudster onmiddellijk een bespuiting kan worden uitgevoerd teneinde een verdere verspreiding van de ziekte of plaag in het gewas te voorkomen. Zij stellen dat zij vanwege organisatorische redenen er niet voor hebben gekozen om in voorschrift 6, onder 1, op te nemen dat het uitvoeren van een dergelijke bespuiting vooraf door hen moet worden goedgekeurd. Huns inziens is het in de praktijk namelijk niet altijd mogelijk om verzoeken om dergelijke bespuitingen te mogen uitvoeren direct af te handelen. Het Hoogheemraadschap is immers niet 24 uur per dag bereikbaar, aldus verweerders.
2.8.2. In voorschrift 6, onder 1, is bepaald dat indien bij harde wind (windkracht van meer dan 4 Beaufort, gemeten op 10 meter hoogte) een bespuiting redelijkerwijs niet langer kan worden uitgesteld vanwege een teeltbedreigende situatie, een bespuiting is toegestaan onder de voorwaarden als genoemd in dit voorschrift. Onder meer is bepaald dat deze voorgenomen bespuiting vooraf aan verweerders moet worden gemeld.
In voorschrift 6, onder 2, is bepaald dat indien door natte weersomstandigheden het niet mogelijk is een bespuiting uit te voeren met behulp van de normaliter gebruikte spuitapparatuur (zoals weergegeven in de aanvraag) en een bespuiting redelijkerwijs niet langer kan worden uitgesteld vanwege een teeltbedreigende situatie, een bespuiting is toegestaan onder de in dit voorschrift genoemde voorwaarden. Samengevat weergegeven is bepaald dat vergunninghoudster voorafgaand aan een bespuiting aan verweerders een voorstel moet doen over de wijze waarop deze bespuiting onder de aangeduide omstandigheden het best kan worden uitgevoerd en dat deze bespuiting vooraf door verweerders moet worden goedgekeurd.
2.8.3. In bijlage I behorende bij het bestreden besluit is bepaald dat onder een teeltbedreigende situatie moet worden verstaan een situatie die zich voordoet wanneer sprake is van een ziekte of plaag in het gewas die dringend met een bespuiting bestreden moet worden en waarbij de bespuiting redelijkerwijs niet langer kan worden uitgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders met het opnemen van deze omschrijving in de vergunning in voldoende mate geconcretiseerd wat onder een teeltbedreigende situatie als bedoeld in voorschrift 6 moet worden verstaan.
Een bespuiting bij harde wind vanwege een teeltbedreigende situatie, moet op grond van voorschrift 6, onder 1, vooraf aan verweerders worden gemeld. Niet is bepaald dat deze bespuiting vooraf door verweerders moet zijn goedgekeurd. De Afdeling acht het gelet op het verhandelde ter zitting niet onaannemelijk dat het in de praktijk vanwege organisatorische redenen voor verweerders niet altijd mogelijk is om verzoeken om dergelijke bespuitingen te mogen uitvoeren tijdig af te handelen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in voorschrift 6, onder 1, niet behoeft te worden bepaald dat een bespuiting bij harde wind vanwege een teeltbedreigende situatie vooraf door hen moet worden goedgekeurd.
In voorschrift 6, onder 2, is bepaald dat een bespuiting bij natte weersomstandigheden vanwege een teeltbedreigende situatie vooraf door verweerders moet zijn goedgekeurd. Verweerders zullen in het kader van deze goedkeuringsprocedure moeten beoordelen of zich een teeltbedreigende situatie voordoet op grond waarvan een bespuiting moet worden uitgevoerd. Het is derhalve niet aan vergunninghoudster overgelaten om te beoordelen of een bespuiting bij natte weersomstandigheden vanwege een teeltbedreigende situatie moet worden uitgevoerd.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voorschrift 6 toereikend is in het licht van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.9. Appellante Milieufederatie Noord-Holland betoogt dat voorschrift 8, dat ziet op de registratie- en bewaarplicht, ontoereikend is. Volgens haar hadden verweerders in plaats van de registratie- en bewaarplicht ten aanzien van alle afvalwaterstromen een bemonsteringsplicht in de vergunning moeten opnemen. Haars inziens biedt een dergelijke bemonsteringsplicht beter inzicht in de optredende verontreinigingen en is dit een beter middel om taakstellingen te formuleren, om aan taakstellingen te kunnen toetsen en om de voortgang van de sanering te kunnen volgen. Verder betoogt zij dat voorschrift 8 onduidelijk is. In dit verband wijst zij erop dat in de considerans van het bestreden besluit door verweerders is overwogen dat de registratie- en bewaarplicht tot doel heeft te controleren of het gebruik van middelen en stoffen op een verantwoorde wijze plaatsvindt. Volgens haar is niet duidelijk wat onder een verantwoord gebruik van middelen en stoffen moet worden verstaan.
2.9.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat met de voorgeschreven registratie- en bewaarplicht beter inzicht wordt verkregen in de samenhang tussen het gebruik van meststoffen en de omvang van de lozingen via de drainages dan met het voorschrijven van de door appellante Milieufederatie Noord-Holland bedoelde bemonsteringsplicht. Hierbij hebben zij zich onder meer gebaseerd op het rapport “Milieukundige toetsingscriteria voor nieuwvestiging van bloembollenteelt” van het Research instituut voor de Groene Ruimte Alterra (hierna: Alterra) van 1999, kenmerk 677, en het advies van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: RIZA) van 1 juli 2002, kenmerk EMD/4104. Voorschrift 8 is naar het oordeel van verweerders niet onduidelijk.
2.9.2. In voorschrift 8 is, samengevat weergegeven, bepaald dat vergunninghoudster een logboek moet bijhouden, waarin de gegevens als genoemd in dit voorschrift moeten worden geregistreerd. Deze gegevens hebben onder meer betrekking op het gebruik van meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen en bolontsmettingsvloeistoffen. Bepaald is verder dat de geregistreerde gegevens vijf jaar moeten worden bewaard en dat vergunninghoudster deze gegevens op verzoek van verweerders aan hen moet overleggen.
2.9.3. Uit de stukken, waaronder het rapport van Alterra, het advies van het RIZA en het deskundigenbericht van de StAB, blijkt dat een registratie- en bewaarplicht in het onderhavige geval beter inzicht verschaft in de relatie van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen en de omvang van lozingen dan de door appellante Milieufederatie Noord-Holland bedoelde bemonsteringsplicht. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding hieromtrent anders te oordelen. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd verder geen grond voor het oordeel dat voorschrift 8 onduidelijk is. Dit voorschrift heeft ten doel voor te schrijven dat handelingen worden vastgelegd, zodat er controle op de bedrijfsvoering van vergunninghoudster kan plaatsvinden.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voorschrift 8 toereikend is in het licht van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.10. Appellante Milieufederatie Noord-Holland betoogt dat de voorschriften die betrekking hebben op het gebruik van managementmaatregelen te vrijblijvend zijn. Zij stelt dat deze voorschriften ten onrechte niet zijn gekoppeld aan een tijdsplanning en aan doelstellingen en normen. Hierdoor kan vergunninghoudster volgens haar naar eigen inzicht afwijken van het bepaalde in deze voorschriften.
2.10.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de door de appellante Milieufederatie Noord-Holland bedoelde voorschriften toereikend zijn. Volgens hen hebben deze voorschriften geen vrijblijvend karakter.
2.10.2. De voorschriften 9, onder 10 en 11, en 10, onder 3, hebben betrekking op het gebruik van managementmaatregelen.
Samengevat weergegeven is in voorschrift 9, onder 10, bepaald dat bij de bestrijding van botrytis in de gewassen tulp en lelie (voor de bol) gebruik moet worden gemaakt van een botrytiswaarschuwingssysteem. Onder sub a van dit voorschrift is bepaald dat een bespuiting in principe alleen wordt uitgevoerd indien deze bespuiting door het waarschuwingssysteem wordt geadviseerd. Onder sub c van dit voorschrift is bepaald dat uitsluitend van het gestelde onder a mag worden afgeweken, indien hier belangrijke teelttechnische redenen aan ten grondslag liggen.
In voorschrift 9, onder 11, is bepaald dat bij de keuze van het toe te passen gewasbeschermingsmiddel ten aanzien van het perceel aan de [locatie] te [plaats] gebruik moet worden gemaakt van de milieumeetlat. Onder sub a tot en met d van dit voorschrift is weergegeven wat dit inhoudt. Onder sub a van dit voorschrift is, kort weergegeven, bepaald dat voorafgaand aan het teeltseizoen een spuitplan moet worden opgesteld. Onder b en c is bepaald dat de gewasbeschermingsmiddelen moeten worden toegepast die laag scoren op de milieumeetlat en dat bij de keuze tussen meerdere middelen, het middel moet worden gekozen met de minste milieubelastingpunten. Onder d is bepaald dat van het gestelde onder b en c mag worden afgeweken, indien hier belangrijke teelttechnische redenen aan ten grondslag liggen.
In voorschrift 10, onder 3, is bepaald dat het gebruik van meststoffen moet plaatsvinden aan de hand van een bemestingsplan. Onder sub a tot en met f van dit voorschrift is weergegeven wat dit inhoudt. De eisen die zijn gesteld hebben betrekking op de fosfaat- en stikstofbemesting.
2.10.3. De Afdeling overweegt allereerst dat vergunninghoudster is gehouden de aan de vergunning verbonden voorschriften na te leven. Worden deze voorschriften overtreden, dan zijn verweerders bevoegd bestuurlijke handhavingsmaatregelen terzake te treffen.
2.10.4. In het deskundigenbericht van de StAB is gesteld dat indien gebruik wordt gemaakt van een botrytiswaarschuwingssysteem, een reductie van het gebruik van bestrijdingsmiddelen van 30 tot 85% mogelijk is. De StAB heeft gesteld dat deze maatregel in combinatie met de overige in de vergunning voorgeschreven maatregelen, zoals het toepassen van driftarme doppen en het in acht nemen van teeltvrije zones, een vrij vergaande reductie van bestrijdingsmiddelen oplevert. De StAB heeft erop gewezen dat uitsluitend het toepassen van de Milieumeetlat een nog verdergaande reductie zou kunnen opleveren. Ter zitting hebben verweerders uiteengezet dat de Milieumeetlat een systeem betreft waarbij aan stoffen punten zijn toegekend die verband houden met de belasting van het milieu. Door het toepassen van de Milieumeetlat kan vooraf de belasting van het milieu worden ingeschat, aldus verweerders. Zij stellen dat zij het toepassen van de Milieumeetlat op dit moment uitsluitend hebben voorgeschreven ten aanzien van percelen die in het plangebied van het project Hollands Bloementuin zijn gelegen en ten aanzien van percelen die een natuurfunctie hebben. In het onderhavige geval valt uitsluitend het perceel aan de [locatie] te [plaats] hieronder; dit perceel heeft een natuurfunctie. Ten aanzien van dit perceel is het toepassen van de Milieumeetlat in het aanvullende voorschrift 9,
onder 11, voorgeschreven. Verweerders lichten hun keuze om de Milieumeetlat nog niet verdergaand voor te schrijven als volgt toe. Momenteel wordt nog discussie gevoerd over het aantal punten dat aan de stoffen moet worden toegekend. Het systeem als zodanig is nog onvoldoende betrouwbaar. Eerst zal ervaring met het toepassen van de Milieumeetlat moeten worden opgedaan. Op termijn zal worden beoordeeld of vergunninghoudster de Milieumeetlat moet toepassen ten aanzien van al haar percelen, aldus verweerders.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in de onderhavige vergunning niet behoeft te worden bepaald dat de Milieumeetlat ten aanzien van alle percelen van vergunninghoudster moet worden toegepast, alsmede dat de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater in voldoende mate worden beperkt door gebruikmaking van het in voorschrift 9, onder 10, bedoelde botrytiswaarschuwingssysteem.
Met betrekking tot de inhoud van voorschrift 9, onder 10, overweegt de Afdeling dat de in dit voorschrift onder sub a gebezigde term “in principe” en de onder sub c gebezigde term “belangrijke teelttechnische redenen” niet in de vergunning zijn verduidelijkt. Hierdoor is onduidelijk in welke gevallen vergunninghoudster tot een bespuiting in verband met de bestrijding van botrytis in de gewassen tulp en lelie mag overgaan indien deze bespuiting niet door het botrytiswaarschuwingssysteem wordt geadviseerd. De term “belangrijke teelttechnische redenen” is eveneens in voorschrift 9, onder 11, sub d, gebezigd. Nu deze term niet in de vergunning is gedefinieerd, is het ook niet duidelijk welke verplichting hieruit voor vergunninghoudster voortvloeit. Dit is naar het oordeel van de Afdeling in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat eist dat de verplichtingen die voortkomen uit aan een vergunning verbonden voorschriften duidelijk en niet voor meerderlei uitleg vatbaar zijn. Gelet hierop moet voorschrift 9, onder 10, sub a, voorzover het de hierin gebezigde term “in principe” betreft, en sub c, en onder 11, sub d, worden vernietigd. Voor het overige is voorschrift 9, onder 10 en 11, naar het oordeel van de Afdeling duidelijk en niet voor meerderlei uitleg vatbaar en derhalve niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.10.5. Met betrekking tot voorschrift 10, onder 3, sub a, overweegt de Afdeling als volgt. In de eerste en tweede volzin van sub a is bepaald dat de fosfaat- en stikstofbemesting optimaal moet worden afgestemd op de behoefte van het gewas en dat hierbij de meest recente bemestingsadviezen van het PPO Sector Bloembollen te Lisse als leidraad moeten worden gehanteerd. Naar het oordeel van de Afdeling is het voorschrift in zoverre duidelijk en niet voor meerderlei uitleg vatbaar. Van strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel is in zoverre geen sprake. In de laatste volzin onder sub a is bepaald dat belangrijke teelttechnische redenen mede bepalend zijn bij het zo optimaal mogelijk afstemmen van de bemesting op de behoefte van het gewas. De Afdeling stelt wederom vast dat de in deze laatste volzin gebezigde term “belangrijke teelttechnische redenen” niet in de vergunning is gedefinieerd. Hierdoor is het volgens de Afdeling niet duidelijk welke verplichting uit deze laatste volzin voor vergunninghoudster voorvloeit. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Gelet hierop moet de laatste volzin van voorschrift 10, onder 3, sub a, worden vernietigd.
Het bepaalde onder sub b tot en met f, is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Duidelijk blijkt welke verplichtingen hieruit voor vergunninghoudster voortvloeien.
2.11. Het beroep is voorzover dit is ingesteld door appellante Milieufederatie Noord-Holland, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het beroep is voorzover dit is ingesteld door appellante Houd Zijpe Leefbaar, voorzover ontvankelijk, ongegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd op de hierna in het dictum genoemde wijze.
2.12. Verweerders dienen op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de beroepschriften in de onderhavige zaak en de zaken 200300918/1 en 200300980/1 door dezelfde beroepsmatige rechtsbijstandverlener zijn opgesteld, dat de beroepsgronden in deze zaken nagenoeg geheel gelijkluidend zijn en dat deze zaken gevoegd ter zitting zijn behandeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voorzover dit is ingesteld door appellante Milieufederatie Noord-Holland, voorzover hierin in aangevoerd dat de vergunningaanvraag onvolledig is en dat voorschrift 5 ontoereikend is, en het beroep voorzover dit is ingesteld door appellante Houd Zijpe Leefbaar, voorzover hierin is aangevoerd dat de vergunningaanvraag onvolledig is, dat in de vergunning ten onrechte geen waterkwaliteitsnormen zijn opgenomen, dat de voorschriften die betrekking hebben op het gebruik van managementmaatregelen te vrijblijvend zijn, dat in de vergunning ten onrechte geen bemonsteringsplicht is opgenomen ten aanzien van alle afvalwaterstromen en dat voorschrift 8 ontoereikend is, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voorzover dit is ingesteld door appellante Milieufederatie Noord-Holland, voorzover dit is gericht tegen de in voorschrift 9, onder 10, sub a, gebezigde term “in principe” en tegen de voorschriften 9, onder 10, sub c, en onder 11, sub d, en 10, onder 3, sub a, laatste volzin, gegrond;
III. vernietigt het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen van 20 december 2002, kenmerk 2.01.0116, voorzover het de in voorschrift 9, onder 10, sub a, gebezigde term “in principe” betreft en voorzover het de voorschriften 9, onder 10, sub c, en onder 11, sub d, en 10, onder 3, sub a, laatste volzin, betreft;
IV. draagt dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen op binnen drie maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
V. verklaart het beroep van appellanten voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 220,80, waarvan een gedeelte groot € 214,67 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door het Hoogheemraadschap te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat het Hoogheemraadschap aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Können
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004
301-404.