Uitspraak
200303535/1.
Datum uitspraak: 28 april 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeenteraad van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 28 april 2003 in het geding tussen:
de stichting "Stichting Hou 't Science Park Groen", gevestigd te Amsterdam
en
appellant.
1. Procesverloop
In zijn vergadering van 19 juni 2002 heeft appellant, naar aanleiding van een namens de Stichting Hou 't Science Park Groen (hierna: de Stichting) ingediend referenduminitiatief met betrekking tot de vaststelling van het bestemmingsplan “Wetenschap- en Technologiecentrum Watergraafsmeer”, besloten dat een referendum daarover niet mogelijk is.
Bij besluit van 5 maart 2003 heeft appellant het daartegen door onder meer de Stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, zulks onder wijziging van de afwijzingsgrond en conform het meerderheidsadvies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften van 21 februari 2003.
Bij uitspraak van 28 april 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter), voorzover thans van belang, het daartegen door de Stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en de gemeenteraad opgedragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 2 juli 2003 heeft de Stichting van antwoord gediend.
Op 27 augustus 2003 heeft appellant een nieuwe beslissing genomen op het bezwaar en het bezwaar van onder meer de Stichting, onder wijziging van de afwijzingsgrond, wederom ongegrond verklaard, conform het meerderheidsadvies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften van 16 juni 2003. Het hiertegen door de Stichting bij de rechtbank ingestelde beroep is door de rechtbank bij brief van 14 januari 2004 naar de Afdeling doorgezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E.Ch. Lisser en mr. H.W. Bartels, ambtenaren bij de gemeente, en de Stichting, vertegenwoordigd door drs. P.K. Sagel, voorzitter, vergezeld van drs. S. Boerlage, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Stichting heeft aangevoerd dat het hoger beroep niet had moeten worden ingesteld door het college, maar door het orgaan wiens beslissing is vernietigd, te weten de gemeenteraad. Gelet op artikel 160, eerste lid, onder f, van de Gemeentewet, zoals deze bepaling sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 luidt, is evenwel het college bevoegd namens de gemeenteraad het onderhavige hoger beroep in te stellen. De stelling van de Stichting dat het college het hoger beroep onbevoegdelijk heeft ingesteld omdat daaraan geen besluit van de gemeenteraad ten grondslag lag, treft dan ook geen doel.
2.2. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, van de Tijdelijke referendumwet (Wet van 16 juli 2001, Stb. 388, in werking getreden op 1 januari 2002; hierna: de Trw) kan een gemeentelijk referendum worden gehouden over een besluit van de gemeenteraad inhoudende een algemeen verbindend voorschrift dan wel de intrekking daarvan.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder d, van dit artikel kan geen referendum worden gehouden over een besluit als bedoeld in het eerste en tweede lid, indien het een algemeen verbindend voorschrift betreft dat onderdeel uitmaakt van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 165, eerste lid, van de Trw kunnen provinciale en gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op raadgevende correctieve referenda over onderwerpen die ingevolge artikel 8 van deze wet aan een referendum onderworpen kunnen worden en die op 15 februari 2001 van kracht waren, in stand blijven tot het tijdstip waarop een voorstel tot verandering in de Grondwet, overeenkomstig het bij koninklijke boodschap van 2 maart 2000 ingediende voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (27 033), tot wet is verheven.
Ingevolge artikel 166 van de Trw laat deze wet onverlet de bevoegdheid van besturen van provincies en gemeenten om te voorzien in de mogelijkheid van raadgevende referenda, behoudens ten aanzien van onderwerpen waarover uit hoofde van deze wet een referendum kan worden gehouden of waarover een referendum op grond van artikel 8, derde lid is uitgesloten.
In artikel 1.4 van de op 16 januari 1999 in werking getreden Referendumverordening 1998 van de gemeente Amsterdam (hierna: de Verordening), welk artikel betrekking heeft op voor een referendum in aanmerking komende beslissingen, is bepaald dat over iedere beslissing van de gemeenteraad een referendum kan worden gehouden, met uitzondering van een aantal nader aangegeven (soorten) beslissingen.
Bij gemeenteraadsbesluit van 4 december 2002, nr. 773, Gemeenteblad 2002, afd. 3A, nr. 350, is aan artikel 1.4 een nieuw onderdeel l toegevoegd, inhoudende dat over beslissingen tot vaststelling, herziening of intrekking van een bestemmingsplan geen referendum kan worden gehouden. Deze wijziging is onmiddellijk na afkondiging in werking getreden.
2.3. Bij het besluit van 19 juni 2002 heeft appellant een referendum over de vaststelling van het bestemmingsplan “Wetenschap- en Technologiecentrum Watergraafsmeer”, zoals namens de Stichting verzocht, niet mogelijk geacht, gelet op de in de Wet op de Ruimtelijke Ordening geregelde planprocedure met de daarvoor geldende termijnen. De Verordening is wegens strijd met die wet, een hogere regeling, buiten toepassing gelaten. Naar aanleiding van het onderhavige referendumverzoek is vervolgens het raadsbesluit van 4 december 2002 tot aanpassing van de Verordening genomen. Bij de beslissing op bezwaar van 5 maart 2003 is de weigeringsgrond van artikel 1.4 onder l van de Verordening gehanteerd. De Verordening sluit uit dat over een bestemmingsplan een referendum wordt gehouden.
2.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter de beslissing op bezwaar van 5 maart 2003 vernietigd wegens schending van het rechtszekerheids-, zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Daaraan is, samengevat weergegeven, ten grondslag gelegd dat appellant, gelet op in deze situatie van wijziging van afwijzingsgrond in acht te nemen vereisten van zorgvuldigheid en rechtszekerheid, onvoldoende aandacht heeft besteed aan de vraag of de bezwaarde door de wijziging van de grond in de bezwaarfase in een slechtere positie is geraakt, temeer nu de onderhavige weigeringsgrond pas na het verstrijken van de termijn waarbinnen op het bezwaar had dienen te worden beslist aan de Verordening is toegevoegd. Hieraan is in het door appellant overgenomen meerderheidsstandpunt van de adviescommissie ten onrechte in het geheel geen aandacht besteed, aldus de voorzieningenrechter.
2.5. Appellant heeft – samengevat weergegeven en voorzover van belang – aangevoerd dat de motivering van de beslissing uitvoeriger had gekund, maar dat dit geen reden is voor vernietiging. Naast de Verordening is ook de WRO een afwijzingsgrond. In eerste instantie heeft afwijzing plaatsgevonden op grond van onverenigbaarheid met die wet, waaraan uitvoerig aandacht is besteed. Het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel zijn daarom niet geschonden. Bij het primaire besluit was reeds aangekondigd dat een en ander voor de duidelijkheid in de Verordening diende te worden vastgelegd. Appellant heeft toegelicht dat de Trw niet voor niets bestemmingsplannen uitsluit van de mogelijkheid van een volksraadpleging. Bij invoering van een referendummogelijkheid over een bestemmingsplan was een wijziging van de WRO onontkoombaar. Dat de Trw niet in die gemeenten geldt die op het moment van inwerkingtreding van deze wet al over een wettelijke regeling voor het raadplegende correctieve referendum beschikten, waaronder Amsterdam, maakt dit volgens appellant niet anders.
2.6. De Afdeling stelt voorop dat, anders de Stichting meent, de Trw wel in werking is getreden en dat, anders dan appellant heeft gesteld, deze wet ook geldt in en voor de gemeente Amsterdam. Voor bestaande verordeningen, zoals de onderhavige, is evenwel de overgangsregeling van artikel 165 in de Trw opgenomen. Op grond van die bepaling kan de Verordening in stand blijven voorzover die betrekking heeft op raadgevende correctieve referenda over onderwerpen die ingevolge artikel 8 van de Trw aan een referendum onderworpen kunnen worden. Daarnaast voorziet artikel 166 van de Trw in de mogelijkheid om bij verordening referenda mogelijk te maken over onderwerpen die in de Trw niet zijn geregeld. Nu in artikel 8, derde lid, aanhef en onder d, van de Trw, blijkens de bewoordingen en strekking ervan een referendum over een bestemmingsplan uitdrukkelijk is uitgesloten, heeft appellant zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de Trw niet van toepassing was op de lokale situatie. In plaats van deze wet buiten toepassing te laten, had appellant bij zijn beslissing op het op de Verordening gebaseerde verzoek om een referendum deze verordening buiten toepassing dienen te laten. Het houden van een referendum over een bestemmingsplan is, ongeacht hetgeen daarover in de Verordening is bepaald, in strijd met de Trw, zijnde een hogere regeling. Op die grond had het referendumverzoek dienen te worden afgewezen. Ook de voorzieningenrechter heeft dit miskend. De Trw is ten onrechte geheel buiten beschouwing gelaten. Hetgeen partijen overigens hebben betoogd is niet relevant en kan niet tot een ander oordeel leiden. In verband daarmee ziet de Afdeling aanleiding het hoger beroep gegrond te verklaren en de aangevallen uitspraak, ook al is het beroep op zichzelf terecht gegrond verklaard en het bestreden besluit van 5 maart 2003 terecht vernietigd, te vernietigen. De Afdeling zal de zaak zelf afdoen. Het bij de rechtbank ingestelde beroep dient gegrond te worden verklaard en de beslissing op bezwaar van 5 maart 2003 dient wegens strijd met de Trw te worden vernietigd. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kunnen in stand blijven omdat blijkens het hiervoor overwogene niet positief op het onderhavige referendumverzoek kan worden beslist.
2.7. Bij besluit van 27 augustus 2003 heeft appellant, ter uitvoering van de uitspraak van de voorzieningenrechter, opnieuw op het bezwaar beslist. Anders dan de Stichting meent heeft de rechtbank het hiertegen door haar ingestelde beroep terecht doorgezonden naar de Afdeling. De beslissing is afkomstig van hetzelfde bestuursorgaan. Gelet op de artikelen 6:18, tweede lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die ingevolge artikel 6:24 van die wet van overeenkomstige toepassing zijn in hoger beroep, kan de Afdeling dit beroep beoordelen in het kader van het door appellant als bestuursorgaan aanhangig gemaakte hoger beroep. Gezien de hiervoor vermelde conclusie kan de Afdeling slechts tot het oordeel komen dat aan het besluit van 27 augustus 2003, dat rechtstreeks op de aangevallen uitspraak stoelt, de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling ook dat besluit vernietigen. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat dit niet betekent dat appellant nogmaals een beslissing op het bezwaarschrift dient te nemen.
2.8. Appellant dient op na te melden wijze in de proceskosten van de Stichting in hoger beroep te worden veroordeeld. Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten in beroep is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het door de Stichting bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 5 maart 2003;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit geheel in stand blijven;
VI. gelast dat de gemeente Amsterdam aan de Stichting het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt;
VII. verklaart het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2003 van de gemeenteraad van Amsterdam gegrond;
VIII. vernietigt dat besluit;
IX. veroordeelt de gemeenteraad van Amsterdam in de door de Stichting in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 34,97; dit bedrag dient door de gemeente Amsterdam te worden betaald aan de Stichting.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter,
en mr. T.M.A. Claessens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2004
18.