Uitspraak
200206430/1.
Datum uitspraak: 7 april 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Akzo Nobel Base Chemicals B.V.", gevestigd te Rotterdam,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nederlandse Benzol Maatschappij B.V.", gevestigd te Dordrecht,
3. de stichting "Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie", gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2002, kenmerk 220100, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor de productie van chloor, waterstof, loog, chloorbleekloog en zoutzuur in een membraanelektrolyse-inrichting op het perceel Welplaatweg 12 te Botlek-Rotterdam, kadastraal bekend gemeente Rotterdam, sectie AK, nummers 67, 70, 360, 361 en 362. Dit besluit is op 1 november 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 6 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2002, appellante sub 2 bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, en appellante sub 3 bij brief van 12 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2002, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 31 december 2002. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 13 januari 2003.
Bij brief van 6 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 mei 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. G.J. Niezen, advocaat te Amersfoort, en ir. J. Pranger en drs. J. van den Akker, gemachtigden, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. de Munnik, advocaat te Rotterdam, en P.J. Kikkert en J.J. Alberts, gemachtigden, appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. drs. J. Rutteman, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. W.P.G.M. Waqué en ir. S.M. de Vries, gemachtigden, en ir. P. Terlouw, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante sub 2 de grond dat voorschrift 2 in strijd is met de voorschriften 3.3, 3.6 en 3.13 ingetrokken.
2.2. Bij het bestreden besluit is een deelrevisievergunning verleend voor de productie van chloor, waterstof, loog, chloorbleekloog en zoutzuur, welke stoffen, behalve waterstof, ook worden opgeslagen. Voorts behoort een chloorlosstation tot de inrichting. De productiecapaciteit van chloor wordt in twee fasen uitgebreid tot 500.000 ton per jaar.
2.3. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
Ingevolge datzelfde artikellid, aanhef en onder b worden onder bescherming van het milieu mede verstaan de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante sub 1 betoogt dat de aanvoer van chloor per trein naar de inrichting buiten de reikwijdte van de Wet milieubeheer valt. Voorschrift 23.1, dat aan die aanvoer voorwaarden stelt, is daarom volgens haar in strijd met de wet.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ook de milieugevolgen van de aanvoer van grondstoffen, gelet op artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, bij de beoordeling van een aanvraag krachtens deze wet dienen te worden betrokken. Dit houdt in dit geval volgens hem in, dat het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam tot de directe omgeving van de inrichting dient te worden gerekend. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat het voorschrift betrekking heeft op alle chloortransporten per trein onverschillig vanaf welk punt deze trein vertrekt. Verweerder erkent dat bij de transporten de norm voor het plaatsgebonden risico niet wordt overschreden, maar acht het voorschrift noodzakelijk vanwege de gevoelens van onveiligheid bij de bevolking woonachtig langs de sporen waarover de transporten plaatsvinden. Voorts wijst verweerder erop dat de Wet vervoer van gevaarlijke stoffen weliswaar op dit transport van toepassing is, maar dat deze wet geen grondslag biedt voor het beperken van de omvang van deze transporten.
2.4.2. Ingevolge voorschrift 23.1 mag de aanvoer van chloor naar het chloorlosstation de in het voorschrift per jaar gestelde maxima niet overschrijden. Ieder jaar moet aan de directeur worden gerapporteerd over de in het voorafgaand kalenderjaar aangevoerde hoeveelheid chloor. Na 1 januari 2006 is de aanvoer van chloor per trein alleen toegestaan als vergunninghouder ten gevolge van onderhoud en/of reparaties in de chloorfabriek niet kan voldoen aan verplichtingen aan zijn afnemers. Het transport moet tot het hoogst noodzakelijke worden beperkt en voorafgaand en achteraf worden gemeld.
2.4.3. Met het voorschrift wordt beoogd de nadelige gevolgen voor het milieu van vervoersactiviteiten buiten de inrichting te beperken. Daargelaten de vraag tot op welke afstand precies ofwel binnen welk gebied deze gevolgen nog aan het in werking zijn van de inrichting kunnen worden toegerekend, oordeelt de Afdeling dat dat gebied zich niet uitstrekt tot het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam noch tot de sporen waarover de transporten plaatsvinden en de omgeving daarvan. Gelet hierop gaat het bestreden besluit wat voorschrift 23.1 betreft de reikwijdte van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer te buiten. Verweerders hebben een onjuiste invulling gegeven aan het begrip 'gevolgen voor het milieu' en 'bescherming van het milieu' in de artikelen 1.1, tweede lid en 8.11, derde lid, van die wet. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met deze bepalingen.
2.5. Appellante sub 1 verzet zich tegen voorschrift 13.1 op de grond dat dit onevenredig bezwarend is, indien met de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Economische Zaken geen overeenstemming is bereikt over financiële compensatie voor de in deze voorschriften opgelegde beperkingen. Voorts dienen de opgelegde beperkingen volgens appellante het in het te sluiten convenant overeengekomene niet te buiten te gaan.
2.5.1. In voorschrift 13.1 zijn voor de jaren 2002 tot en met 2006 maxima opgelegd aan de in het chloorlosstation te lossen hoeveelheden chloor per jaar en is bepaald dat het lossen van chloor na 1 januari 2006 tot het hoogst noodzakelijke dient te worden beperkt.
2.5.2. Verweerder betoogt dat hij met het oog op de verbetering van de externe veiligheid reeds jaren op het terugdringen van het transport van chloor aandringt bij appellante sub 1, maar dat hij na een aanvankelijke terugloop in de omvang van deze transporten wordt geconfronteerd met een door hem ongewenst geachte toename daarvan. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt de norm voor het plaatsgebonden risico door het lossen van de chloor in het chloorlosstation in de inrichting echter niet overschreden. Ter zitting heeft verweerder erkend geen milieuhygiënische redenen voor de oplegging van dit voorschrift aan te kunnen voeren.
Gelet hierop heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 13.1 nodig is ter bescherming van het milieu. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.6. Appellante sub 2 verzet zich tegen voorschrift 3.16 omdat de uitvoerbaarheid daarvan afhankelijk is van de medewerking van derden, te weten haarzelf als drijver van de inrichting ten noorden van de onderhavige inrichting. Dit acht zij in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer. Zij wenst niet te worden gedwongen tot onderhandelingen met vergunninghoudster en kan niet instemmen met de in het voorschrift voorziene scheidingswand, aangezien deze van enorme afmetingen dient te zijn om het vereiste effect te sorteren. Ter zitting heeft appellante er voorts op gewezen dat het voorschrift impliceert dat er tot het tijdstip van het treffen van de maatregel overlast plaatsvindt.
2.6.1. Ingevolge voorschrift 3.16 dienen ter voorkoming van overlast bij het ten noorden van de inrichting van vergunninghoudster gelegen buurbedrijf de volgende maatregelen te worden getroffen:
a. realisatie van een betere ruimtelijke scheiding tussen beide inrichtingen of
b. realisatie van een fysieke scheiding.
Voor de wijze van uitvoering van optie b dient uiterlijk 1 januari 2003 een plan van aanpak ter goedkeuring aan de directeur te worden overgelegd, tenzij voor 1 januari 2003 zekerheid is verschaft omtrent de realisatie van optie a; dit plan dient tot stand te zijn gekomen in overleg met het betreffende buurbedrijf.
2.6.2. Voor de uitvoering van zowel optie a als optie b is, zo is ter zitting ook bevestigd, de medewerking van een derde vereist. Het bestreden besluit is dan ook wat dit voorschrift betreft in strijd met het systeem van de Wet milieubeheer.
2.7. Appellante sub 3 stelt dat de grenswaarden voor de emissie van chloordioxide, opgelegd in voorschrift 3.1, niet in overeenstemming zijn met de stand der techniek. Verder betoogt zij dat de vergunde bedrijfsvoering afwijkt van de beste beschikbare technieken genoemd in het 'Best Available Techniques Reference Document' voor de chlooralkali-industrie (hierna: BREF), nu bij de productie van chloor gebruik mag worden gemaakt van tetrachloorkoolstof en de aanwezigheid van een lege tank als noodopvang voor koudchlooropslag niet is voorgeschreven.
2.7.1. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: IPPC-richtlijn) treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken.
Ingevolge artikel 1 heeft Pro deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel. Zij bevat maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies door de bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, met inbegrip van maatregelen voor afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 85/337/EEG en andere gemeenschapsvoorschriften.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde autoriteiten moeten betrekking hebben op de delen van de installatie en de in artikel 6 opgesomde Pro punten waarop de wijziging van invloed kan zijn. De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 en artikel 15, leden 1, 2 en 4, zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 9, derde en vierde lid, luidt als volgt:
"3. De vergunning bevat emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen. (...)
4. Onverminderd artikel 10 zijn Pro de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in lid 3, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. De vergunningsvoorwaarden bevatten in ieder geval bepalingen betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel."
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 10, wordt in deze richtlijn verstaan onder:
a) 'wijziging van de exploitatie': een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
b) 'belangrijke wijziging': een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu. In de zin van deze definitie wordt elke wijziging of uitbreiding van een exploitatie geacht belangrijk te zijn, indien de wijziging of uitbreiding voldoet aan de in bijlage I genoemde drempelwaarden, voorzover deze bestaan.
2.7.2. De Afdeling overweegt dat de Wet milieubeheer, waar dit geschil op ziet, de wetgeving omvat, waarin omzetting van de IPPC-richtlijn moet plaatsvinden dan wel geacht moet worden te hebben plaatsgevonden.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken Lid-Staat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, 19 januari 1982, Jur EG 1982, p. 53). Vaststaat dat (nog) geen aanpassing van de Wet milieubeheer heeft plaatsgevonden ter implementatie van de IPPC-richtlijn.
Alvorens de Afdeling toekomt aan de vraag of in het onderhavige geval rechtstreeks een beroep kan worden gedaan op artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn, moet worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest 14/83, Von Colson en Kamann, 10 april 1984, Jur EG 1984, p. 1891; arrest C-106/89, Marleasing, 13 november 1990, Jur EG 1990, p. I-4135) moet bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken.
Verweerder heeft vergunning verleend krachtens artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het toetsingskader van artikel 8.11, derde lid, van die wet is van toepassing. Dit artikellid biedt naar het oordeel van de Afdeling ruimte voor het verlenen van een vergunning met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken.
2.7.3. De onderhavige aanvraag en vergunning hebben betrekking op een inrichting voor de productie van chloor, waterstof, loog, chloorbleekloog en zoutzuur in een membraanelektrolyse-inrichting. Gelet op artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn in samenhang bezien met categorie 4.2, onder a, van bijlage I behorende bij deze richtlijn, is de IPPC-richtlijn van toepassing op een inrichting als de onderhavige. Verder stelt de Afdeling vast dat in dit geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn.
Bij het bestreden besluit is overeenkomstig de aanvraag vergunning verleend voor het veranderen van de inrichting door de chloorproductie in twee fases uit te breiden van 350.000 ton per jaar naar 500.000 ton per jaar. Het veranderen van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn, welk artikellid onder meer de voorschriften van artikel 9, derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing verklaart.
2.7.4. Niet in geschil is dat de totale chlooremissie als gevolg van de uitbreiding zal toenemen van 728 kilo per jaar naar 831 kilo per jaar. Deze toename wordt blijkens de aanvraag veroorzaakt door de uitbreiding van het elektrolysegebouw, hetgeen leidt tot een toename van de chlooremissie uit de schoorsteen van dit gebouw naar de lucht van 0,05 kg/uur naar 0,07 kg/uur. Gelet hierop lag het op de weg van verweerder om te onderzoeken of de aangevraagde wijziging/uitbreiding van de inrichting moet worden aangemerkt als een belangrijke wijziging, als bedoeld in artikel 12, tweede lid, in samenhang met artikel 2, aanhef en onder 10 b, van de IPPC-richtlijn, welke negatieve effecten op mens en milieu kan hebben die tevens als significant kunnen worden aangemerkt. Nu verweerder heeft nagelaten hieromtrent onderzoek te doen is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en komt het in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking.
De Afdeling komt niet meer toe aan bespreking van de overige door appellanten aangevoerde beroepsgronden die betrekking hebben op de emissies naar de lucht en op de strijdigheid met op basis van de IPPC-richtlijn vastgestelde BREF’s.
2.8. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen gegrond zijn. Het bestreden besluit wordt vernietigd.
2.9. Verweerder dient ten aanzien van de appellanten sub 1 en 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellante sub 3 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 28 oktober 2002, kenmerk 220100;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante sub 1 en 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten, voor ieder tot een bedrag van € 644,00, waarbij elk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het desbetreffende bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan de respectievelijke appellante;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan elk van appellanten sub 1, 2 en 3 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (elk € 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2004
190-320.