Uitspraak
200205125/1.
Datum uitspraak: 31 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting “Stichting Milieufederatie Noord-Holland”, gevestigd te Zaandam,
2. de vereniging “Vereniging Stop Vuilverbranding Alkmaar”, gevestigd te Alkmaar,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2002, kenmerk 2001-44718, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de naamloze vennootschap “NV Huisvuilcentrale Noord-Holland” een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor het verbranden van afval waaronder een uitbreiding met een vierde verbrandingslijn op het perceel Jadestraat 1 te Alkmaar, kadastraal bekend gemeente Alkmaar, sectie F, nummers 365, 366, 5034, 5505, 5507, 5510, 5512, 5640, 5721, 6027, 6028, 6135, 6136, 6137, 6138 en 6278. Dit besluit is op 9 augustus 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 19 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 20 september 2002, en appellante sub 2 bij brief van 20 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 september 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 december 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door drs. R. van Arendonk, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door A.M.P. Bruin en C.G. Blankendaal, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F.A. Drost en A.H.G. Willems, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, bij monde van ir. G.L. Nieuwendijk en bijgestaan door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het ontvangen, opslaan, overslaan, bewerken en verbanden van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen. Voorts wordt elektrische en thermische energie opgewekt en worden reststoffen bewerkt, op- en overgeslagen. Verder is vergunning verleend voor de overslag van wit- en bruingoed en het verrichten van proefnemingen. Ten opzichte van de eerder krachtens de Wet milieubeheer verleende oprichtingsvergunning van 12 mei 1992 worden de bestaande 3 verbrandingslijnen voor laagcalorisch (stedelijk) afval aangevuld met een vierde verbrandingslijn voor hoogcalorisch afval.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 2 heeft de grond inzake de emissies van schadelijke stoffen niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellante sub 1 is van mening dat in het bestreden besluit lagere emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. Zij voert hierbij aan dat de onderhavige vergunning, waarin is aangesloten bij de in het Besluit luchtemissies afvalverbranding (hierna: het Besluit) neergelegde concentratie-eisen, meer emissieruimte mogelijk maakt dan is aangevraagd. Volgens appellante dienen de in de vergunning opgenomen emissiegrenswaarden gebaseerd te worden op de te verwachten emissies. Alleen dan biedt de vergunning de grootst mogelijke bescherming tegen de schadelijke emissies, aldus appellante. De door verweerder gestelde hogere emissiegrenswaarden zijn volgens appellante dan ook niet conform de stand der techniek. Ter zitting heeft appellante hiertoe aangevoerd dat verweerder bij het bepalen van de emissiegrenswaarden heeft miskend dat de onderhavige aanvraag diende te worden getoetst aan de Richtlijn 96/61/EEG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de Richtlijn).
2.3.1. Verweerder heeft de aanvraag niet getoetst aan de Richtlijn. In het bestreden besluit is deze richtlijn in het geheel niet genoemd. Desgevraagd is ter zitting bevestigd door verweerder dat bij het totstandkomen van het bestreden besluit niet is getoetst aan de Richtlijn. Voorts heeft verweerder ter zitting naar aanleiding van de aangevoerde grond van appellante sub 1 betoogd dat de voorliggende inrichting weliswaar onder de werkingssfeer van de Richtlijn valt, maar dat in het onderhavige geval geen sprake is van een belangrijke wijziging als bedoeld in die richtlijn. De gemiddeld te verwachten emissies van de vierde oven zullen naar verwachting tenminste gelijk zijn aan dan wel lager zijn dan die van de drie reeds bestaande verbrandingslijnen, zodat de bijdrage van de vierde oven op de totale uitstoot marginaal is, aldus verweerder.
2.3.2. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op
30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Richtlijn, voorzover hier van belang, heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
Ingevolge bijlage I, onder 5.2, bij de Richtlijn geldt voor installaties voor de verbranding van stedelijk afval in de zin van Richtlijn 89/369/EEG van de Raad van 8 juni 1989 ter voorkoming van door nieuwe installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging en Richtlijn 89/429/EEG van de Raad van 21 juni 1989 ter vermindering van door bestaande installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging, een capaciteit van meer dan 3 ton per uur.
In artikel 2, aanhef en onder 3, van de Richtlijn wordt onder installatie verstaan: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en de gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.
In artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn wordt het begrip bestaande installaties gedefinieerd als: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn, voorzover hier van belang, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. […] De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 […] zijn van overeenkomstige toepassing.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de Richtlijn wordt het begrip wijziging van de exploitatie gedefinieerd als: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn wordt het begrip belangrijke wijziging gedefinieerd als: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu. In de zin van deze definitie wordt elke wijziging of uitbreiding van een exploitatie geacht belangrijk te zijn, indien de wijziging of uitbreiding voldoet aan de in bijlage genoemde drempelwaarden, voorzover deze bestaan.
2.3.3. De in het geding zijnde vergunning heeft betrekking op het verbranden van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen als bedoeld in de Richtlijn. De bestaande drie verbrandingslijnen hebben elk een nominale capaciteit van 18,5 ton afval per uur. De nieuw in gebruik te nemen vierde oven heeft een nominale capaciteit van 20 ton afval per uur. Nu in de onderhavige inrichting meer dan 3 ton afval per uur wordt verbrand, valt de inrichting, gelet op artikel 1 van Pro de Richtlijn in samenhang bezien met categorie 5.2 van bijlage I behorende bij deze richtlijn onder de werkingssfeer van de Richtlijn.
Verder stelt de Afdeling vast dat in het onderhavige geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn.
De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend ziet op de aanvulling van de bestaande drie verbrandingslijnen met een vierde verbrandingslijn met een verwerkingscapaciteit van 150.000 ton afval per jaar. De bestaande drie verbrandingslijnen zijn blijkens het bestreden besluit bestemd voor het verbranden van laagcalorisch afval, terwijl de vierde verbrandingslijn slechts bestemd is voor de verbranding van hoogcalorisch afval. Het veranderen van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn.
Nu de genoemde uitbreiding gevolgen kan hebben voor het milieu, kan deze verandering van de inrichting worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de Richtlijn.
De bestaande ovens hebben een jaarlijkse productiecapaciteit van circa 450.000 ton afval per jaar. Bij het bestreden besluit is er vergunning verleend voor een capaciteit van in totaal circa 600.000 ton afval per jaar, waarbij, zoals eerder is weergegeven, de extra oven een capaciteit heeft van 150.000 ton afval per jaar. Deze toename in de productiecapaciteit leidt naar het oordeel van de Afdeling tot negatieve milieueffecten, nu tevens het totaal aan emissies ten opzichte van de bestaande situatie substantieel toeneemt. Gelet hierop kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden staande gehouden dat voornoemde wijziging van de exploitatie van de installatie en de daarmee samenhangende negatieve milieueffecten als niet-significant kunnen worden aangemerkt. Dat de milieueffecten van de vierde oven (vrijwel) gelijk zijn met, en mogelijk beperkter zijn dan, de milieueffecten van de drie bestaande ovens, kan de Afdeling niet tot een ander oordeel brengen. Gezien het voorgaande is er in het onderhavige geval sprake van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn die, gelet op artikel 12, tweede lid, van deze richtlijn, niet mag geschieden zonder overeenkomstig deze richtlijn vergund te zijn. Dit houdt in dat het in artikel 9, derde en vierde lid, van de Richtlijn opgenomen beoordelingskader in het onderhavige geval van toepassing is.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen blijk gegeven genoegzaam rekening te hebben gehouden met het beoordelingskader van deze richtlijn. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende gemotiveerd.
2.4. De beroepen van appellante sub 1 en appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling komt gelet hierop niet meer toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden van appellanten.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de emissies van schadelijke stoffen betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 1 en dat van appellante sub 2, voor het overige, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 29 juli 2002, kenmerk 2001-44718;
IV. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00 voor appellante sub 1 en € 218,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Montagne
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2004
374.