Uitspraak
200303501/1.
Datum uitspraak: 17 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de vennootschap onder firma "The Ministry v.o.f.",
2 de commanditaire vennootschap “C.T.F. Entertainment C.V.”,
3. de vennootschap onder firma “Rhythm & Entertainment v.o.f.”,
allen gevestigd te Amsterdam, en
4. [appellanten sub 4], wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2003 in het geding tussen:
appellanten
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) appellanten, onder aanzegging van bestuursdwang, aangeschreven het gebruik van het gebouw(gedeelte) Reguliersdwarsstraat 12 te Amsterdam als discotheek, te staken. Tevens is medegedeeld dat geen bestuursdwang zal worden toegepast indien gedurende ten hoogste zes weken na dagtekening van dit besluit het gelijktijdig gebruik van het gebouw(gedeelte) wordt beperkt tot 100 personen, onder voorwaarde dat de toegangsdeur door middel van een vaste bouwkundige voorziening open blijft staan gedurende de openingstijden.
Bij besluit van 30 juli 2001 (hierna: het gedoogbesluit) heeft het college het besluit van 9 februari 2001 aangemerkt als een gedoogbesluit onder voorwaarden, waarbij is bepaald dat maximaal 200 bezoekers mogen worden toegelaten, en de bezwaren tegen dat besluit ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 november 2001 heeft het college, nieuwe voorwaarden verbonden aan de gebruiksvergunning van 18 februari 1997, waarbij het maximum aantal bezoekers is bepaald op 200 personen.
Bij besluit van 18 juni 2002 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum (hierna: het dagelijks bestuur) het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2003, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door appellanten tegen het besluit van 30 juli 2001 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij dezelfde uitspraak heeft de rechtbank het door appellante sub 1 tegen het besluit van 18 juni 2002 ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 2 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 juni 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij besluit van 10 juni 2003 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 21 november 2001 alsnog gegrond verklaard en dit besluit ingetrokken.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 27 juni 2003 beroep ingesteld. Deze brief is op 8 oktober 2003 door de rechtbank doorgezonden naar de Afdeling.
Bij besluit van 8 juli 2003 heeft het dagelijks bestuur, op verzoek van appellanten, een nieuwe gebruiksvergunning verleend voor de horeca-inrichting in het gebouw Reguliersdwarsstraat 12 te Amsterdam, onder gelijktijdige intrekking van de gebruiksvergunning van 18 februari 1997.
Bij brief van 11 augustus 2003 heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.
Op 10 en 12 oktober 2003 zijn nadere stukken van appellanten ontvangen en op 10 en 14 oktober 2003 van het dagelijks bestuur. De stukken zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door [beheerder] van discotheek The Ministry en mr. P. Nicolai, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.M. Ocko, mr. W. van de Bospoort en F. Hart, allen ambtenaar bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 6.1.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Bouwverordening Amsterdam 1993 (hierna: de Bouwverordening) is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden waarin meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een woongebouw. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat aan de gebruiksvergunning slechts voorwaarden kunnen worden verbonden ter bescherming van belangen ten behoeve waarvan de voorschriften strekken krachtens welke de vergunning wordt verleend, in het bijzonder in het belang van het voorkomen en beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand. Tot de te stellen voorwaarden behoort ingevolge deze bepaling onder meer een voorwaarde met betrekking tot het maximaal toelaatbare aantal personen in een ruimte van een gebouw of in een gebouw met het oog op de brandveiligheid.
2.2. Met betrekking tot het gedoogbesluit overweegt de Afdeling ambtshalve het volgende. De weigering om te gedogen kan behoudens onder bijzondere omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt. Dat is niet anders wanneer het gaat om de weigering om in ruimere mate te gedogen dan in de gedoogverklaring is toegezegd. Dit leidt tot de conclusie dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur appellanten ten onrechte in hun bezwaren betreffende de aan de gedoogverklaring verbonden voorwaarden heeft ontvangen. Het hoger beroep is in zoverre gegrond en de aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling kan zelf in de zaak voorzien.
2.3. Voor zover het hoger beroep betrekking heeft op de beslissing op bezwaar van 18 juni 2002, strekkende tot handhaving van het besluit van 21 november 2001, waarbij aan de in 1997 verleende gebruiksvergunning voorwaarden zijn toegevoegd betrekking hebbende op het gebruik als discotheek, overweegt de Afdeling het volgende.
2.4. Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
Ingevolge artikel 6:24, eerste lid, van de Awb is dit artikel van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep kan worden ingesteld.
2.4.1. De Afdeling stelt voorop dat tegen het besluit van 18 juni 2002, waarbij het dagelijks bestuur de door appellanten gemaakte bezwaren tegen de bij het besluit van 21 november 2001 aan de gebruiksvergunning van 18 februari 1997 verbonden voorwaarden, ongegrond heeft verklaard, alleen appellante sub 1 bij brief van 18 juli 2002 beroep heeft ingesteld. Nu appellanten sub 2, 3, en 4 geen beroep hebben ingesteld tegen dit besluit en niet is gebleken dat zij daartoe redelijkerwijs niet in staat zijn geweest, is hun hoger beroep ingevolge artikel 6:13 in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, ten aanzien van dit onderdeel niet-ontvankelijk.
2.4.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante sub 1 tegen het besluit van 18 juni 2002 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het door het dagelijks bestuur ingenomen standpunt innerlijk tegenstrijdig is doordat enerzijds voorwaarden worden verbonden aan de gebruiksvergunning in verband met het gebruik als discotheek zonder dat die vergunning overigens wordt geactualiseerd, terwijl anderzijds het standpunt wordt ingenomen dat de in 1997 verleende gebruiksvergunning in het geheel niet ziet op het gebruik als discotheek maar uitsluitend als kantoorgebouw. Appellante sub 1 betoogt dat de rechtbank daarbij heeft miskend dat met de toegevoegde voorwaarden ook een nieuwe plattegrond bij de gebruiksvergunning is gaan behoren, zodat wel van een geactualiseerde vergunning sprake was.
2.4.3. Dit betoog slaagt. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting behoort bij het besluit van 21 november 2001, waarbij aan de bestaande gebruiksvergunning voorwaarden zijn toegevoegd, ook een tekening met een plattegrond waarop de discotheek is aangegeven. De opvatting van de rechtbank dat de bestreden beslissing op bezwaar van 18 juni 2002 in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen, deelt de Afdeling dan ook niet. De aangevallen uitspraak komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.5. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling beslissen op het beroep van appellante tegen het besluit van 18 juni 2002.
2.5.1. Daartoe stelt de Afdeling eerst vast dat – anders dan het dagelijks bestuur heeft betoogd – niet kan worden staande gehouden dat appellante sub 1, nu zij tegen de haar op 8 juli 2003 voor het gebruik als discotheek verleende gebruiksvergunning, waarbij het aantal maximaal toe te laten bezoekers evenals bij voornoemd bestreden besluit is beperkt tot 200 en waarbij de in 1997 verleende gebruiksvergunning is ingetrokken, geen bezwaar heeft gemaakt, geen belang meer heeft bij de beoordeling van de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de vraag of voornoemd besluit van 18 juni 2002 stand kan houden. Niet valt in te zien dat, indien appellante in de onderhavige procedure in het gelijk zou worden gesteld, het dagelijks bestuur bij het opnieuw beslissen op bezwaar, gebonden zou zijn aan de op 8 juli 2003 verleende vergunning.
2.5.2. Het betoog van appellante dat het besluit van 8 juli 2003 tot vergunningverlening een nader besluit is als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, waartegen haar beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid in samenhang met artikel 6:24 van die wet, ook is gericht, kan niet worden gevolgd. Dit besluit is immers genomen op een daartoe door appellante ingediende aanvraag. Ook de intrekking van de in 1997 verleende gebruiksvergunning kan niet langs die weg in het geschil worden betrokken, nu die vergunning in deze procedure evenmin aan de orde is.
2.5.3. Het beroep van appellante tegen het besluit van 18 juni 2002 strekt ertoe de bij de daarbij gehandhaafde voorwaarde dat maximaal 200 bezoekers mogen worden toegelaten, te bestrijden. Aan de beslissing tot het stellen van deze voorwaarde ligt ten grondslag de door het dagelijks bestuur gehanteerde norm van 90 personen per meter uitgangsbreedte. Deze norm is neergelegd in de door het college op 8 juni 2001 vastgestelde Richtlijn Gebruiksvergunning Binnenstad (hierna: de richtlijn).
2.5.4. Appellante betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onbetwist is dat deze norm al geruime tijd werd gehanteerd. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de in het besluit van 30 juli 2001 aangehaalde norm weliswaar eerst op 8 juni 2001 als richtlijn is vastgesteld, maar dat deze ook daarvoor al geruime tijd gold. Gewezen wordt onder meer op de door het college in het kader van de toen van kracht zijnde Brandbeveiligingsverordening in 1983 vastgestelde Algemene Richtlijnen Ontvluchting en Redding, alsmede op bijlage 3 bij de model-bouwverordening van 1992.
2.5.5. De stelling van appellante dat de richtlijn onverbindend is, omdat deze in strijd is met de in het Bouwbesluit ter zake neergelegde uitputtende regeling en met een redelijke toepassing van artikel 6.1.1. van de Bouwverordening, volgt de Afdeling niet. Het ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar van 30 juli 2001 geldende Bouwbesluit bevatte geen voorschriften over het aantal bezoekers van een bestaand gebouw in relatie tot de uitgangsbreedte. Voor zover in het kader van de toepassing van voornoemde bepaling uit de Bouwverordening zou moeten worden gekeken naar de toen in voorbereiding zijnde wijziging van het Bouwbesluit, merkt de Afdeling op dat appellante in haar aanvulling op het hoger-beroepschrift erkent dat de eisen neergelegd in het in voorbereiding zijnde Bouwbesluit 2003 overeenkomen met die van het geldende Bouwbesluit. Opgemerkt zij daarbij dat, waar dat Bouwbesluit de door appellante voorgestane norm van 135 personen per meter toegangsbreedte toelaatbaar acht, het gaat om de bovengrens die geldt bij nieuwbouw in situaties waarin het mogelijk is om in een bouwplan voorzieningen op te nemen die op andere wijze dan door de doorgangsmaat het in het Bouwbesluit vereiste (brand)veiligheidsniveau waarborgen. Het dagelijks bestuur heeft in dat verband naar voren gebracht dat de in het gebouw aanwezige trap niet voldoet aan de benodigde doorstoomcapaciteit per minuut van 45 personen maal de breedte van de trap, zodat de ontruimingstijd van één minuut uitsluitend kan worden bereikt door de lagere norm van 90 personen per meter toegangsbreedte aan te houden. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid aan de lagere norm heeft kunnen vasthouden.
2.5.6. Dat in het verleden aan de norm niet altijd strikt de hand is gehouden doet aan het vorenstaande niet af. De rechtbank is ter zake terecht en op goede gronden tot de slotsom gekomen dat het dagelijks bestuur daaraan in dit geval heeft kunnen vasthouden. Dat appellante met een aantal andere horecavestigingen als eersten en zonder dat daarbij in een overgangsperiode is voorzien, aan de norm worden gebonden is, anders dan appellante heeft betoogd, niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het dagelijks bestuur heeft in dit verband onweersproken gesteld dat bij het handhaven van de norm prioriteiten gesteld moeten worden en dat horecabedrijven als de onderhavige als eersten op brandveiligheid zijn gecontroleerd. Gelijke gevallen worden derhalve gelijk behandeld. Ook valt niet in te zien waarom deze handelswijze in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat het dagelijks bestuur tot het vergoeden van schade zou zijn gehouden, gelijk appellanten hebben betoogd, vermag de Afdeling met de rechtbank niet in te zien.
2.5.7. De ongegrondheid van het beroep heeft tot gevolg dat het dagelijks bestuur niet was gehouden een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 21 november 2001. Het besluit van 10 juni 2003, waarbij het dagelijks bestuur, met in achtneming van de aangevallen uitspraak, opnieuw op dat bezwaar heeft beslist, dient dan ook te worden vernietigd.
2.6. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep, ook voor zover dit is gericht tegen de vernietiging bij de aangevallen uitspraak van de beslissing op bezwaar van 18 juni 2002, gegrond is. Het beroep van appellante tegen dat besluit dient alsnog ongegrond te worden verklaard. De aangevallen uitspraak dient ook in zoverre te worden vernietigd.
2.7. Omdat de beslissing op bezwaar van 18 juni 2002 niet onrechtmatig is bevonden, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
2.8. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat – naar analogie van artikel 41, vijfde
lid – het griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan appellante wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van appellanten sub 2, 3 en 4 niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het ongegrond verklaren van het beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van 18 juni 2002;
II. verklaart de hoger beroepen van appellanten voor het overige gegrond;
III. vernietigt de aangevallen uitspraak;
IV. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van het college van 30 juli 2001 ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het onder IV genoemde besluit;
VI. verklaart het bezwaar van appellanten tegen het onder IV genoemde vernietigde besluit niet-ontvankelijk;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. verklaart het beroep van appellante sub 1 tegen het besluit van het dagelijks bestuur van 18 juni 2002 alsnog ongegrond;
IX. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van 10 juni 2003;
X. gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2004
47-380.