Uitspraak
200203248/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], gevestigd te [plaats],
en
de naamloze vennootschap "N.V. Service Centrum Grond", gevestigd te Houten,
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2001, kenmerk UP/HJM/110.2484/
2001S01440 heeft verweerster geweigerd een verklaring als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: Wbm) af te geven voor een door appellante aangeboden partij reinigingsresidu afkomstig van geruimde ballastbedden.
Bij besluit van 4 april 2002, kenmerk UP/HJM/110.2484/2002S00393, heeft verweerster het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 mei 2003, bij de arrondissementsrechtbank te Almelo ingekomen op 8 mei 2002, beroep ingesteld. Dit beroepschrift is door de rechtbank doorgezonden aan de Afdeling.
Bij brief van 16 juli 2002 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 oktober 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Enschede, en [gemachtigde], en verweerster, vertegenwoordigd door mr. J.A.W. Suyver, advocaat te Alphen aan den Rijn, en mr. J.J.L. Heldring en ing. H.J. Midema, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante exploiteert een bedrijf waar geruimde ballastbedden van spoorwegen worden gereinigd. Deze ballastbedden bestaan uit zand en grind. Bij de ruiming van de ballastbedden wordt ook een laag van de onderliggende bodem afgegraven, die vermengd raakt met het materiaal waaruit het ballastbed bestond. Na het reinigingsproces ontstaan drie producten: gewassen grind, zand en het reinigingsresidu. Niet in geschil is dat het reinigingsresidu een afvalstof is waarvoor een verklaring als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbm nodig is.
2.2. Ingevolge artikel 17, aanhef en onder d, van de Wbm is niet-reinigbare grond vrijgesteld van de stortbelasting.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbm moet onder niet-reinigbare grond worden verstaan verontreinigde grond waarvan door middel van een verklaring van een door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) aan te wijzen instelling is aangetoond dat deze niet reinigbaar is tot een nuttig toepasbaar product.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling aanwijzing instelling afvalstoffenbelasting Wet belastingen op milieugrondslag, zoals deze destijds gold, voorzover hier van belang, is als instelling in de zin van artikel 12, onderdeel e, van de Wbm het Service Centrum Grond, statutair gevestigd te Utrecht, aangewezen.
2.3. Verweerster heeft bij het nemen van het bestreden besluit overwogen dat voor het residu geen niet-reinigbaarheidsverklaring krachtens artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbm kan worden afgegeven, aangezien dit residu niet kan worden aangemerkt als grond.
2.4. Ter invulling van de wettelijke term grond is door de Minister van VROM, in overleg met de Belastingdienst en verweerster, op 7 april 1999 de notitie “Definitie grond en baggerspecie in het kader van de uitvoering van de Wet belastingen op milieugrondslag” (hierna: de Definitienotitie) vastgesteld. Verweerster heeft de hierin vervatte definitie van grond overgenomen in het Reglement N.V. Service Centrum Grond (hierna: het Reglement), dat zij bij het afgeven van verklaringen krachtens de Wbm onder meer als uitgangspunt hanteert om te beoordelen of bepaalde stoffen dienen te worden aangemerkt als grond. Het Reglement is bij besluit van 16 juni 2000 vastgesteld en is gepubliceerd in de Staatscourant van 27 juni 2000, nr. 121. Het Reglement is daarmee aan te merken als een beleidsregel omtrent de uitleg van wettelijke voorschriften in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
In het Reglement is de term grond gedefinieerd als het geheel van bestanddelen van de aardbodem van natuurlijke oorsprong, dat wil zeggen een mengsel van gesteente en mineraalfragmenten vermengd met organische stof, welke niet zijn ontstaan door menselijk handelen en welke door ontgraven in het kader van sanering of grondverzet vrijkomen. Indien de grond voor meer dan 50% (gewichtsprocenten) is vermengd met niet –afzeefbare bodemvreemde materialen (puin/afval), wordt gesproken van een afvalstof niet-zijnde grond. Indien het materiaal vóór de bewerking (het zogeheten ingangsmateriaal) als grond kan worden aangemerkt, wordt het residu dat na reiniging ontstaat, eveneens als grond aangemerkt.
2.5. Appellante voert aan dat verweerster het residu ten onrechte niet heeft aangemerkt als grond. Naar haar mening bevat de in de Definitienotitie opgenomen definitie een onjuist en onvolledig interpretatiekader voor de uitleg van de term grond en is zij ondeugdelijk gemotiveerd. Verweerster heeft bij het overnemen van de definitie uit de Definitienotitie in haar Reglement evenmin een deugdelijke onderbouwing gegeven waarom zij deze interpretatie van de term grond de juiste acht, aldus appellante. Dit klemt temeer nu de in het Reglement neergelegde definitie van grond gewijzigd is ten opzichte van de definitie die verweerster jarenlang heeft gehanteerd, op basis waarvan zij in het verleden gelijksoortige partijen residu afkomstig van gereinigde ballastbedden wel als grond heeft aangemerkt en daar aan appellante niet-reinigbaarheidsverklaringen voor heeft afgegeven. Naar de mening van appellante heeft verweerster zich onvoldoende rekenschap gegeven van de gevolgen die deze wijziging in het beleid met zich brengt voor aanbieders van niet-reinigbare grond.
2.5.1. Verweerster heeft betoogd dat de term grond voor meerdere uitleg vatbaar is. Voorafgaand aan het vaststellen van haar Reglement ging zij uit van de zogeheten fysische benadering, inhoudende dat indien materiaal uit de bodem komt en fysisch overeenkomt met de Nederlandse bodem, het materiaal als grond wordt aangemerkt. Volgens verweerster stemt deze benadering echter niet geheel overeen met hetgeen de wetgever met de belastingvrijstelling voor bepaalde soorten afvalstort heeft beoogd. Volgens verweerster is deze vrijstelling met name bedoeld voor bodemmateriaal dat vrijkomt bij bodemsaneringen. In de Definitienotitie en het Reglement is daarom gekozen voor de zogeheten herkomstbenadering, inhoudende dat de partij grond uit de Nederlandse bodem dient te komen én afkomstig moet zijn van een bodemsanering of grondverzet.
Volgens verweerster vloeit hieruit voort dat het moet gaan om bodemgerelateerde activiteiten. Uit een werk dat geen deel uitmaakt van de bodem komt derhalve geen grond in de zin van het Reglement vrij. Verweerster verwijst in dit verband verder naar de nota van toelichting bij het Besluit stortverbod afvalstoffen (hierna: het Bsa; thans: het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen), op grond waarvan verweerster eveneens verklaringen in het kader van de reinigbaarheid van grond afgeeft. In de nota van toelichting bij het Bsa is gesteld dat het afval dat vrijkomt bij het slopen van bouwwerken zoals wegen is aan te merken als bouw- en sloopafval. Volgens verweerster zijn spoorwegen verwant aan wegen en daarmee een bouwwerk als bedoeld in de bovenstaande omschrijving. Aangezien een ballastbed vrijkomt bij het slopen van een spoorweg, dient dit, volgens verweerster, als bouw- en sloopafval te worden aangemerkt en niet als grond.
De bodemlaag die met de ruiming van het ballastbed wordt afgegraven, is naar de mening van verweerster wel aan te merken als materiaal vrijgekomen bij grondverzet en valt daarom ook onder de definitie van grond in de zin van het Reglement. Aangezien het ballastbedmateriaal in de praktijk vermengd wordt met de bodemlaag en het aandeel van de bodemlaag minder dan 50% van het geheel aan afgegraven materiaal bedraagt, is verweerster van mening dat het geheel aan afgegraven materiaal (en daarmee ook het reinigingsresidu) niet is aan te merken als grond in de zin van de Definitienotitie.
2.5.2. Naar het oordeel van de Afdeling is de in het Reglement gegeven uitleg van de term grond niet terug te voeren op de Wbm noch op enige andere wettelijke regel, zoals het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterbescherming. Verder overweegt de Afdeling dat de gegeven definitie van grond niet overeenstemt met hetgeen in het normale spraakgebruik onder grond wordt verstaan. Daargelaten de vraag of de doelstelling van de Wbm meer gewaarborgd wordt door in de definitie van grond te betrekken dat deze afkomstig moet zijn van een bodemsanering of grondverzet, overweegt de Afdeling dat in het Reglement niet gemotiveerd is waarom de term grond anders geïnterpreteerd dient te worden dan voorheen het geval was. Evenmin is gebleken dat bij het vaststellen van de nieuwe definitie van grond is onderzocht welke gevolgen het wijzigen van het beleid voor bepaalde aanbieders van partijen grond met zich kan brengen. Gelet hierop berust het Reglement, voorzover het de definitie van grond betreft, niet op een draagkrachtige motivering.
Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat verweerster bij het voorbereiden en nemen van het bestreden besluit zich voor de definitie van grond niet kon baseren op het Reglement noch de daaraan ten grondslag liggende Definitienotitie. Het bestreden besluit wordt derhalve niet gedragen door een deugdelijke motivering en is daarom in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht genomen.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen bespreking meer.
2.7. Verweerster dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de naamloze vennootschap "N.V. Service Centrum Grond" van 4 april 2002, kenmerk Up/HJM/110.2484/2002S00393;
III. veroordeelt de naamloze vennootschap "N.V. Service Centrum Grond" in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door verweerster te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de naamloze vennootschap "N.V. Service Centrum Grond" aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Overdijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2004
320-361.