Uitspraak
200302223/1.
Datum uitspraak: 24 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting “Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs”, gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Utrecht van 3 maart 2003 in het geding tussen:
de stichting “Stichting Scholen voor Christelijk Basisonderwijs”, gevestigd te Zeist
en
appellante.
1. Procesverloop
Bij brief van 18 mei 2001 heeft appellante de vereniging “Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs te Bunnik en Odijk” (hierna: de Vereniging), rechtsvoorganger van de stichting “Stichting Scholen voor Christelijk Basisonderwijs” (hierna: de Stichting), meegedeeld dat zij het verzoek om terugbetaling van in verband met ziekte van een personeelslid in het schooljaar 1998-1999 afgedragen WAO-gelden afwijst.
Bij besluit van 22 februari 2002 heeft appellante het daartegen door de Vereniging gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 maart 2003, verzonden op 11 maart 2003, heeft de rechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door de Stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en het bezwaar tegen de weigering van appellante van
18 mei 2001 om de WAO-gelden te restitueren, alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 juni 2003. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 2 juli 2003 heeft de Stichting van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], is verschenen.
Voorts heeft ter zitting [naam] beweerdelijk namens de Stichting het woord gevoerd. Van een machtiging heeft hij echter niet doen blijken, ook niet na daartoe na de zitting meermalen in de gelegenheid te zijn gesteld.
2. Overwegingen
2.1.1. Ingevolge artikel 183, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst voorzover het betreft personeel dat is benoemd op formatie als bedoeld in artikel 122, eerste lid onder c, of artikel 132 aangesloten bij een door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor kosten voor vervanging bij afwezigheid van personeel.
Ingevolge artikel 183, tweede lid, van de WPO is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst voor zover het betreft personeel dat is benoemd op formatie als bedoeld in artikel 122, eerste lid onder c, of artikel 132 voorts verplicht jaarlijks een door de in het eerste lid bedoelde rechtspersoon te bepalen bijdrage te voldoen aan die rechtspersoon in verband met de kosten voor vervanging.
Ingevolge artikel 183, vierde lid, van de WPO kan de rechtspersoon regels vaststellen ter uitvoering van het eerste lid.
2.1.2. Appellante is de in artikel 183 van de WPO bedoelde rechtspersoon. Zij heeft voor het schooljaar 1998-1999 het “Reglement Vervangingsfonds Primair Onderwijs schooljaar 1998-1999” (hierna: het Reglement 1998-1999) opgesteld.
Voorts heeft zij in oktober 1996 zogenoemde Bestuursvoorschriften opgesteld. Blijkens de inleiding bevatten deze voorschriften de belangrijkste uitvoeringstechnische verplichtingen met betrekking tot het Vervangingsfonds, het Noodfonds Primair Onderwijs en het Participatiefonds.
2.2. Het hoger beroep richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat voor de afdracht van de WAO-gelden door de Stichting aan appellante geen genoegzame publiekrechtelijke grondslag bestaat en dat dientengevolge de afwijzing van het verzoek om restitutie niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.3. Appellante stelt zich op het standpunt dat paragraaf 2.5 van de Bestuursvoorschriften van oktober 1996 ten grondslag ligt aan de verplichting tot afdracht van WAO-gelden door de Stichting. Deze paragraaf moet, nu die tot stand is gekomen krachtens een wet in formele zin, worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, en heeft mitsdien te gelden als genoegzame publiekrechtelijke grondslag voor de verplichting tot afdracht van de WAO-gelden. Dat bij wijze van toelichting in paragraaf 2.5 wordt verwezen naar het (niet bij of krachtens een wet in formele zin vastgestelde) “Protocol van de afspraken tussen de Minister en de Staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen, de Commissie Besturenorganisaties en de Bijzondere Commissie over de instelling van een vervangingsfonds voor primair en voortgezet onderwijs en over invoering van bedrijfsgezondheidszorg” van oktober 1991 (hierna: het Protocol) kan daar volgens appellante niet aan afdoen.
2.3.1. Dit betoog faalt. De Bestuursvoorschriften bevatten niet meer dan een beschrijving van en een toelichting op de uitvoeringssystematiek van de regels voor – voorzover hier van belang – vervanging die jaarlijks door appellante worden vastgelegd in een reglement. In paragraaf 2.5 van de Bestuursvoorschriften worden louter afspraken over de inning van Ziektewet- en AAW/WAO-gelden uit het Protocol geresumeerd en toegelicht, en is vastgelegd hoe een schoolbestuur met het oog op deze afspraken in voorkomende gevallen dient te handelen; deze paragraaf bevat mitsdien een praktische uitwerking van afspraken die zijn gemaakt door de bij het Protocol betrokken partijen.
Gezien deze achtergrond en in aanmerking genomen de aard en strekking van de onderhavige onderdelen van de Bestuursvoorschriften, kunnen zij niet worden aangemerkt als een samenstel van naar buiten werkende, algemene, abstracte, voor de daarbij betrokkenen bindende en zich voor herhaalde toepassing lenende regels die strekken ter uitvoering van artikel 183, vierde lid, van de WPO.
2.3.2. Voor de genoemde paragraaf 2.5 komt daar nog bij dat, waar deze handelt over de afdracht van WAO-gelden aan appellante, over een dergelijke afdracht in het - wel als algemeen verbindend voorschrift te typeren - Reglement 1998-1999 geen regels zijn opgenomen omdat, zoals is vermeld in de toelichting bij dat reglement, voor het schooljaar 1998-1999 was beoogd WAO-gelden niet aan appellante af te laten dragen, maar in mindering te brengen op de bekostiging door de Minister. Zoals appellante ter zitting heeft uiteengezet is eerst in de loop van 1998 gebleken dat de beoogde werkwijze technisch niet uitvoerbaar was en is in verband daarmee eerst toen besloten over te gaan tot invordering van WAO-gelden door appellante.
Gelet hierop staat ook de rechtszekerheid eraan in de weg dat paragraaf 2.5 van de - uit 1996 daterende - Bestuursvoorschriften deelt in het algemeen verbindende karakter van het Reglement 1998-1999, als zou het een uitvoeringsregeling van dat reglement betreffen. Genoemde Bestuursvoorschriften kunnen mede hierom niet dienen als grondslag voor de verplichting tot afdracht van in dat schooljaar door de Stichting ontvangen WAO-gelden aan appellante.
2.3.3. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de gestelde gehoudenheid tot afdracht geen publiekrechtelijke grondslag kent. Ook het oordeel van de rechtbank dat, in het verlengde hiervan, het verzoek van de Stichting om restitutie wegens onverschuldigde betaling evenzeer een publiekrechtelijke grondslag ontbeert en de reactie van appellante op dat verzoek mitsdien geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is, is juist. De rechtbank is dan ook terecht overgegaan, zelf in de zaak voorziend, tot niet-ontvankelijkverklaring van het gemaakte bezwaar.
Of en in hoeverre appellante en de Stichting in het onderhavige geval aan de afspraken in het Protocol en de overige afspraken waarnaar in de Bestuursvoorschriften wordt verwezen, zijn gebonden en of met het oog daarop appellante tot restitutie van de door de Stichting afgedragen WAO-gelden gehouden is, staat niet ter beoordeling van de bestuursrechter.
2.4. Hetgeen appellante verder heeft aangevoerd kan niet leiden tot een ander oordeel.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter,
en mr. J.A.M. van Angeren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
18-413.