Uitspraak
200302214/1.
Datum uitspraak: 24 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de stalling en het onderhoud van materieel, het opslaan van zand, grond, grind, mijnsteen, schone schelpen, "akzo"-slak en metselzand, alsmede goederen in een loods en het reinigen van bulkauto's, gelegen op het perceel [locatie sub 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Delfzijl, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 20 februari 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 3 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per telefaxbericht, beroep ingesteld.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2003, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2003, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. M.A. Woltersom-Tilstra, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door F.H.F. Knüver, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.L.L.S.M. Verbunt, gemachtigde, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellant voert aan dat de uitgave “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de uitgave) dient te worden betrokken bij de beoordeling van een aanvraag om een milieuvergunning. Volgens hem kunnen op grond van de uitgave de aangevraagde activiteiten niet in de bebouwde kom worden vergund, mede gezien het feit dat de volgens deze uitgave voor inrichtingen als de onderhavige aan te houden afstanden worden overschreden. Verder stelt appellant dat de omgeving van de inrichting moet worden vergeleken met een rustige woonwijk.
2.2.1. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen. De Afdeling overweegt dat de voornoemde uitgave is bedoeld als hulpmiddel voor een zekere categorisering van bedrijven ten behoeve van bestemmingsplannen en milieubeleidsplannen. De uitgave bevat echter - zoals in de uitgave zelf staat aangegeven - geen normen voor de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor een afzonderlijk bedrijf. In dat verband dient een individuele beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting plaats te vinden.
Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.3. Appellant voert aan dat voorschrift 9.1.1 onvoldoende waarborg biedt tegen waternevelhinder vanwege het reinigen van de bulkauto’s en dat in dit voorschrift middelen hadden moeten worden opgenomen om deze vorm van hinder voldoende te beperken. In dit verband stelt hij dat hij thans waternevelhinder vanwege het reinigen van de bulkwagens ondervindt en dat zich op zijn huis als gevolg daarvan een vette laag vormt. Het scherm aan de oostelijke zijde van de wasplaats zal naar zijn mening onvoldoende bescherming bieden tegen deze vorm van hinder, omdat de werknemers van de inrichting bovenop de bulkauto’s staan om deze te reinigen en zodoende boven het scherm zullen uitkomen. Indien deze vorm van hinder niet kan worden voorkomen door het aan de vergunning verbinden van voorschriften, had zijns inziens het reinigen van bulkauto’s in zijn geheel niet mogen worden toegestaan.
2.3.1. Verweerder bestrijdt dat in het doelvoorschrift 9.1.1 middelen moeten worden opgenomen om waternevelhinder vanwege het reinigen te voorkomen. Hij stelt zich op het standpunt dat aan een vergunning zo min mogelijk middelvoorschriften dienen te worden verbonden.
2.3.2. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kunnen de voorschriften, voorzover dit naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijk is, inhouden dat daarbij aangegeven middelen ter bescherming van het milieu moeten worden toegepast.
Ingevolge voorschrift 9.1.1, voorzover thans van belang, moet het reinigen met stoom of met water onder verhoogde druk van voertuigen en werktuigen op een zodanige wijze plaatsvinden dat zich geen waternevel buiten de inrichting kan verspreiden.
2.3.3. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de wasplaats op ten minste 30 meter van de begrenzing van de inrichting is gesitueerd en dat aan de oostzijde van de wasplaats een scherm met een hoogte van 4 meter is geplaatst. Dit scherm bevindt zich tussen de wasplaats en de woning van appellant. Gelet hierop en ook overigens is het naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk geworden dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 9.1.1 niet kan worden nageleefd. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voorschrijven van middelen in dit verband niet noodzakelijk is ter bescherming van het milieu.
Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.4. Appellant voert aan dat verweerder ten aanzien van de bedrijfstijden ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de etmaalindeling van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer. Hij betoogt hiertoe dat de inrichting, wat de hoofdactiviteiten betreft, al lang niet meer kan worden aangemerkt als een agrarisch loonbedrijf. Daarnaast bestrijdt hij dat het transportbedrijf is verplaatst. Daartoe voert hij aan dat als het transportbedrijf is verplaatst, dit niet heeft geleid tot een wijziging van de aanvraag, noch tot het verbinden van een voorschrift aan de vergunning waarin het transportbedrijf wordt verboden. Volgens appellant diende op het punt van de bedrijfstijden dan ook aansluiting te worden gezocht bij het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer, hetgeen verweerder in zijn brief van 5 april 2000 ook zelf heeft aangegeven.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de etmaalindeling van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer kan worden aangesloten. Hij betoogt hiertoe dat de hoofdactiviteit van de inrichting thans grondverzet is, omdat het transportbedrijf is verplaatst. Het grondverzet wordt voornamelijk met tractoren met dumpers uitgevoerd, zodat volgens verweerder sprake is van een aan akkerbouw gelieerd bedrijf.
Verweerder betoogt dat hij ten tijde van het nemen van een besluit op een verzoek om handhaving in 2000 weliswaar aansluiting heeft gezocht bij de etmaalindeling van het Ontwerp-Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer. Als gevolg van het ten behoeve van de aanvraag om de onderhavige vergunning opgestelde akoestische rapport, waaruit blijkt dat het aan- en afrijden van eigen vrachtauto’s tot een overschrijding van de piekgeluidgrenswaarden leidt, heeft vergunninghoudster echter besloten deze activiteit elders te laten plaatsvinden en worden deze vrachtwagens gestald bij de chauffeurs thuis of op een andere locatie, aldus verweerder. Nu de hoofdactiviteit niet meer uit transport bestaat, kan volgens verweerder niet meer worden aangesloten bij de etmaalindeling van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer.
2.4.2. Bij het stellen van de geluidgrenswaarden heeft verweerder, wat de aanvang van de dagperiode betreft, aansluiting gezocht bij het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer. De gestelde geluidgrenswaarden voor de dagperiode gelden daarom vanaf 06.00 uur.
De Afdeling stelt voorop dat, vanwege het feit dat het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer niet op de onderhavige inrichting van toepassing is, bij het bepalen van de etmaalindeling geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend aan de in het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer opgenomen etmaalindeling, maar een zelfstandige beoordeling op dit punt is vereist.
De Afdeling verstaat het betoog van verweerder aldus dat aansluiting, wat de aanvang van de dagperiode betreft, bij de etmaalindeling uit het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, volgens hem in dit geval overeenkomt met een toereikend beschermingsniveau, omdat sprake is van een aan akkerbouw gelieerd bedrijf, aangezien grondverzet de hoofdactiviteit van de inrichting is, nu het transportbedrijf is verplaatst.
Voorzover verweerder heeft betoogd dat in hoofdzaak sprake is van een grondverzetbedrijf, omdat het transportbedrijf is verplaatst, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens de aanvraag beschikt de inrichting over eigen vrachtwagens voor transport voor derden. Hiervan vertrekt er één op zondagavond. Vervolgens vertrekken er maandagmorgen na 06.00 uur twee vrachtwagens. Op de werkdagen komt er één vrachtwagen in de dagperiode terug, die de volgende dag na 06.00 uur vertrekt. De andere twee vrachtwagens komen respectievelijk vrijdagavond en zaterdagochtend terug. Aan het bestreden besluit is geen voorschrift verbonden waarin het uitoefenen van het transportbedrijf, behoudens het in de voorschriften 7.2.7 en 7.3.5 neergelegde verbod op het uitoefenen van deze activiteit in de avondperiode, in zijn geheel is verboden noch is in het bestreden besluit vergunning voor het uitoefenen van het transportbedrijf geweigerd. Ter zitting heeft verweerder echter gesteld dat de eigen vrachtwagens zijn verplaatst naar elders en dat de voorschriften hierop zijn toegesneden. Het is met dit al onduidelijk of verweerder wel of niet mede vergunning heeft willen verlenen voor het uitoefenen van het transportbedrijf. Uit het bovenstaande volgt dat het bestreden besluit in strijd is met het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid en het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Voorts overweegt de Afdeling dat in het onderhavige geval, mede gelet op het niet-agrarische karakter van de nabije omgeving van de inrichting, niet aannemelijk is geworden dat het tussen 06.00 uur en 07.00 uur ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid zou kunnen dienen als rechtvaardiging voor de in die tijdspanne geldende grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Gelet hierop heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geluidgrenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau die geldt tussen 06.00 en 07.00 uur toereikend is om de in die tijdspanne optredende geluidhinder vanwege de inrichting voldoende te beperken. Het bestreden besluit is in zoverre tevens in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.5. Appellant voert aan dat verkeersbewegingen van en naar de inrichting ten onrechte niet zijn betrokken bij de vaststelling van de toegestane geluidnormen. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2001, no. E03.98.1689, en stelt zich op het standpunt dat de geluidbelasting van het verkeer van en naar de inrichting afzonderlijk dient te worden getoetst aan de circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996, kenmerk MBG 96006131, inzake "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer" (hierna: de circulaire).
2.5.1. De Afdeling overweegt dat de circulaire betrekking heeft op het verkeer van en naar de inrichting op de openbare weg buiten het terrein van de inrichting (indirecte hinder).
In het akoestisch rapport van [naam] raadgevende ingenieurs van 10 oktober 2000 is het geluid veroorzaakt door het verkeer van en naar de inrichting op de openbare weg getoetst aan de circulaire. In de circulaire wordt geadviseerd om de verkeersbewegingen van en naar de inrichting uitsluitend te beoordelen op de wijze waarop wegverkeerslawaai wordt beoordeeld. Volgens de circulaire wordt aan de geluidbelasting veroorzaakt door aan de inrichting toe te rekenen verkeersbewegingen buiten het terrein van de inrichting, uitsluitend een maximum gesteld in de vorm van een gemiddelde geluidbelasting in een etmaal, en niet meer tevens een maximum aan de geluidbelasting op een bepaald moment (piekniveau). Voorts wordt hierin geadviseerd om een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) als etmaalwaarde aan te houden.
Blijkens het akoestisch rapport wordt gedurende alle etmaalperioden de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) niet overschreden door het geluid veroorzaakt door het aan de inrichting toe te rekenen verkeer van en naar de inrichting op de openbare weg. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de bevindingen in het akoestisch rapport op dit punt onjuist zijn. Het beroep kan daarom in zoverre niet slagen.
2.6. Voorts vreest appellant voor ernstige geluidhinder vanwege de inrichting door (overschrijding van) piekwaarden tengevolge van verkeersbewegingen, indien de in voorschrift 7.4.1 gemaakte uitzondering op de piekgeluidgrenswaarden voor laad- en losactiviteiten in de dagperiode niet teniet wordt gedaan, nu door verweerder onder dit begrip laad- en losactiviteiten ook de verkeersbewegingen worden geschaard.
2.6.1. Verweerder betoogt dat de verkeersbewegingen op het terrein van de inrichting, indien deze worden getoetst aan de piekgeluidgrenswaarden, leiden tot een overschrijding van de piekgeluidgrenswaarden. Hij stelt dat deze bewegingen echter vallen onder het begrip laad- en losactiviteiten. Voor het in het bestreden besluit opgenomen begrip laad- en losactiviteiten heeft hij aangesloten bij de formulering in de toelichtingen behorende bij een aantal krachtens artikel 8.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer genomen algemene maatregelen van bestuur. Volgens die toelichtingen moeten onder dit begrip volgens verweerder tevens aanverwante activiteiten worden verstaan, zoals het aan- en afrijden, het slaan met autoportieren, en het starten en wegrijden van de voertuigen. Volgens verweerder wordt dit in de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2001, no. 200100175/1, bevestigd.
2.6.2. De geluidvoorschriften in paragraaf 7.2 hebben betrekking op het geval dat de woningen aan de [locatie sub 2] en [locatie sub 3] geen bedrijfswoningen zijn. De geluidvoorschriften in paragraaf 7.3 zien op het geval dat de woningen aan de [locatie sub 2] en [locatie sub 3] wel bedrijfswoningen zijn. De woning van appellant is gelegen aan de [locatie sub 2] en betreft geen bedrijfswoning, zodat de geluidvoorschriften van paragraaf 7.2 van toepassing zijn.
Ingevolge voorschrift 7.2.2 mag het maximale geluidniveau (LAmax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie, in de dagperiode van 06.00 tot 19.00 uur, ter plaatse van de beoordelingspunten 1 tot en met 5 – zijnde bovengenoemde woningen -, niet meer bedragen dan 55 dB(A).
In voorschrift 7.4.1 is bepaald dat het in deze vergunning met betrekking tot het maximale geluidniveau gestelde niet van toepassing is op de laad- en losactiviteiten ten behoeve van de inrichting voorzover dit plaatsvindt in de dagperiode (06.00 en 19.00 uur).
Volgens bijlage 1 behorende bij het bestreden besluit worden onder laad- en losactiviteiten ook aanverwante activiteiten verstaan zoals het op en van het terrein van de inrichting rijden, het slaan van autoportieren, het starten en wegrijden van de voertuigen.
2.6.3. In haar uitspraak van 5 december 2001, no. 200100175/1, JM 2002/32, waarnaar verweerder verwijst, heeft de Afdeling een aantal activiteiten genoemd die onder het begrip laad- en losactiviteiten moeten worden gebracht. Hieronder vallen onder andere het laden en lossen van vrachtwagens, maar ook aanverwante activiteiten als het starten en wegrijden van alsmede het aan- en afrijden van vrachtwagens en auto’s en het slaan van autoportieren. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen dergelijke activiteiten uitsluitend als aanverwante activiteiten onder het begrip laad- en losactiviteiten worden geschaard als ze worden uitgevoerd ten behoeve van laad- en losactiviteiten in eigenlijke zin.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de activiteiten in verband met het grondverzetbedrijf leiden tot overschrijding van de piekgeluidgrenswaarde voor de dagperiode, maar dat deze activiteiten vallen onder de laad- en losactiviteiten en de daarbij behorende aanverwante activiteiten. De Afdeling stelt op grond van de stukken, waaronder het akoestisch rapport vast, dat in ieder geval de verkeersbewegingen van de voertuigen in het kader van de desbetreffende activiteiten niet ten behoeve van laad- en losactiviteiten worden uitgevoerd. Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat verweerder in het onderhavige geval onder het begrip laad- en losactiviteiten mede verkeersbewegingen heeft geschaard op het terrein van de inrichting die niet worden uitgevoerd ten behoeve van de laad- en losactiviteiten. Deze verkeersbewegingen kunnen niet worden uitgezonderd van toepassing van de piekgeluidgrenswaarde voor de dagperiode, zodat deze piekgeluidgrenswaarde hiervoor geldt.
Gezien het akoestisch rapport is in het onderhavige geval onvoldoende duidelijk of de gestelde piekgeluidgrenswaarde voor de dagperiode kan worden nageleefd. De stelling van verweerder dat deze piekgeluidgrenswaarde kan worden nageleefd is zodoende gebaseerd op onvoldoende onderzoek. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl van 28 januari 2003;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 699,57, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Delfzijl te worden betaald aan appellant;
IV. gelast dat de gemeente Delfzijl aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
271-372.