Uitspraak
200302779/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting De Lege Midden", gevestigd te Grou,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden van 21 maart 2003 in het geding tussen:
appellante
en
het college van gedeputeerde staten van Friesland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2000 heeft het college van gedeputeerde staten van Friesland (hierna: het college) het raamplan en de eerste uitvoeringsmodule vastgesteld voor de herinrichting van het gebied “Swette-De Burd”.
Bij besluit van 5 september 2001 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 21 maart 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 28 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 1 mei 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 mei 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 23 juni 2003 heeft het college van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ingekomen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en
[naam] secretaris, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.H.L. Oostra en P.B. de Jong, ambtenaren der provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante keert zich tegen de in het raamplan en de uitvoeringsmodule geschetste maatregelen gericht op inrichting van het gebied als rietland en ondiep water, omdat dit naar haar mening zal leiden tot aantasting van de zogeheten molenbiotoop van alle zich in het gebied bevindende molens. Voorts heeft zij zich uitgesproken tegen verplaatsing van de Borgmolen.
2.2. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.3. In dit geding ziet de Afdeling zich allereerst gesteld voor de vraag of de vaststelling van het raamplan en de vaststelling van de uitvoeringsmodule besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts indien dat het geval is, stond daartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang open.
2.4. Uit de stukken blijkt dat het raamplan en de uitvoeringsmodule geen grondslag vinden in de Landinrichtingswet, maar hun oorsprong vinden in het rapport Herijking landinrichting tweede fase van de minister van Landbouw, natuurbeheer en visserij - thans: Landbouw, natuurbeheer en voedselkwaliteit – (TK 1997-1998, 25 940, nr. 1 e.v.). In dit rapport worden voorstellen gedaan om bestaande wettelijke procedures inzake landinrichting te vereenvoudigen en te versnellen. Blijkens het rapport zal een deel van de daarin vervatte voorstellen worden verwerkt in nieuwe wetgeving. Het college baseert zijn landinrichtingsbeleid, overeenkomstig een daartoe gemaakte afspraak tussen de provincies en het ministerie, reeds thans op deze voorstellen. De vaststelling van het onderhavige raamplan met uitvoeringsmodule is onderdeel van dit beleid.
2.5. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel het raamplan en de uitvoeringsmodule niet op een wettelijke grondslag berusten, het college de bevoegdheid tot vaststelling van raamplan en uitvoeringsmodule niet kan worden ontzegd.
Zij is voorts van oordeel dat de door het college in het raamplan gemaakte keuze voor de inrichting van “de Noarderburd” en “It Eilan” als (een schakering van) zomerpolders en rietland met ondiep open water, als een beroepbaar besluit dient te worden aangemerkt, omdat het college een volledig afgewogen beslissing met betrekking tot de inrichting van het betrokken gebied heeft willen geven. Daarbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat in het raamplan de aard van de voorgestane ontwikkeling duidelijk is beschreven en op de bij het plan gevoegde kaart concreet is aangegeven voor welk deel van het betrokken gebied de verschillende aanduidingen gaan gelden.
Geen beroepbaar besluit heeft de rechtbank gezien in hetgeen in het raamplan is opgemerkt over de verplaatsing van de Borgmolen. Op dit punt had het bezwaar van appellante naar het oordeel van de rechtbank
niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
2.6. Het raamplan bevat voorstellen voor de inrichting van het betrokken gebied, welke voorstellen op basis van voortschrijdend inzicht dan wel naar aanleiding van nadere planvorming kunnen worden aangepast. De uitvoeringsmodule strekt er toe dat de in het raamplan aangekondigde concrete inrichtingsmaatregelen pas worden uitgevoerd nadat de daarvoor benodigde gronden op vrijwillige basis zijn verworven.
2.7. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het raamplan en de uitvoeringsmodule, die niet op enige wettelijke grondslag berusten, geen rechtsgevolgen in het leven roepen, omdat daardoor geen verandering in enige rechtspositie wordt gebracht. Buiten de procedure van de Landinrichtingswet om kan een zodanige verandering ook niet worden bewerkstelligd. Dat de vaststelling van het raamplan en de uitvoeringsmodule feitelijke gevolgen heeft gehad, maakt dat niet anders, met dien verstande dat de gevolgde procedure de rechtsweg afsluit, die voor belanghebbenden zou hebben opengestaan, wanneer wel de wettelijke procedure zou zijn gevolgd. Voor zover de rechtbank haar oordeel over de beroepbaarheid van het raamplan heeft willen baseren op het daarin opgenomen zijn van concrete beleidsbeslissingen heeft zij miskend dat hier geen sprake is van concrete beleidsbeslissingen als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening en dat – naar hiervoor reeds is overwogen – voor het overige geen wettelijke grondslag voorhanden is op basis waarvan zodanige beleidsbeslissingen als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zouden kunnen worden aangemerkt.
2.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat de vaststelling van het raamplan en de uitvoeringsmodule geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat het college het hiertegen gerichte bezwaar van appellante ten onrechte heeft ontvangen. De rechtbank heeft dit, behalve wat betreft het bezwaar inzake de verplaatsing van de Borgmolen, miskend. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beslissing op bezwaar van 5 september 2001 vernietigen, behalve voor zover deze reeds door de rechtbank was vernietigd, en, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het bezwaar, voor zover dit niet reeds was geschied, alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden van 21 maart 2003, voor zover daarin het beroep ongegrond verklaard is;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Friesland van 5 september 2001 in zoverre;
IV. verklaart het bezwaar in zoverre alsnog niet-ontvankelijk;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. gelast dat de provincie Friesland aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt;
VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
306.