Uitspraak
200302783/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], gevestigd te [plaats],
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2001, kenmerk 1371031A/DB/etr, heeft verweerder appellante onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de EVOA) ongedaan te maken door uit België afkomstig kunststofgranulaat binnen vier weken na het in werking treden van het besluit terug naar België te brengen. De dwangsom is vastgesteld op ƒ 100,00 (€ 45,37) per ton afval, per week, indien binnen de gestelde termijn de terugbrenging naar België niet is voltooid. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op ƒ 3.000.000,00 (€ 1.361.340,60).
Bij besluit van 27 maart 2003, kenmerk VI/BZ 2811, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per fax, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 mei 2003.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. E. Hardenberg, advocaat te Groningen, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Piras en A. Hiemstra, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante haar beroep ingetrokken voorzover daarbij is aangevoerd dat het bestreden besluit en het besluit van 13 juli 2001 onbevoegd in naam van verweerder door respectievelijk de inspecteur-generaal Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de plaatsvervangend Regionaal Inspecteur Milieuhygiëne zijn genomen.
2.2. Ingevolge artikel 10 van Pro de EVOA, voorzover hier van belang, is de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die nog niet in een van de bijlagen II, III en IV zijn opgenomen, onderworpen aan dezelfde procedures als in de artikelen 6 tot en met 8 zijn vermeld, behalve dat de instemming van de betrokken bevoegde autoriteiten vóór de aanvang van de overbrenging schriftelijk moet worden gegeven.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de EVOA, voorzover hier van belang, wordt als sluikhandel beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die geschiedt zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening.
Ingevolge artikel 10.44e, eerste lid (thans artikel 10.60, eerste lid), van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA.
2.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 13 juli 2001 gehandhaafd. Aan de opgelegde last onder dwangsom heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellante, zonder dat daartoe een kennisgeving was gedaan zoals vereist op grond van artikel 10 van Pro de EVOA, doende was kunststofgranulaat over te brengen vanuit België naar Nederland. Volgens verweerder heeft appellante daarmee in strijd gehandeld met artikel 26, eerste lid, van de EVOA, hetgeen is verboden op grond van artikel 10.44e, eerste lid (thans artikel 10.60, eerste lid), van de Wet milieubeheer.
2.4. Appellante heeft aangevoerd dat zij voor de overbrenging van het uit België afkomstige kunststofgranulaat geen kennisgeving behoefde te doen. Daartoe heeft zij primair betoogd dat het kunststofgranulaat niet als afvalstof moet worden aangemerkt, aangezien het granulaat kan worden ingezet als grondstof in de kunststofindustrie. Subsidiair heeft zij betoogd dat het kunststofgranulaat, gelet op de inleidende zin van de zogeheten groene lijst van de EVOA, als afvalstof van die lijst mag worden vervoerd. Verder heeft appellante betoogd dat niet zij, maar “Remat N.V.” als kennisgever moet worden aangemerkt.
2.4.1. In artikel 1, onder a, van de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, (hierna te noemen: de Richtlijn) wordt "afvalstof" gedefinieerd als: "Elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen".
In artikel 1, onder c, van de Richtlijn wordt houder nader omschreven als: "De producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft".
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 18 december 1997 in de zaak C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) geoordeeld dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term "zich ontdoen van".
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 15 juni 2000, in de gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311), onder meer voor recht verklaard dat de omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, als aanwijzingen kunnen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, onder a, van de Richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de Richtlijn moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
2.4.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende gebleken. In een loods in Meer (België), die eigendom was van het Belgische op- en overslagbedrijf “De Rijke N.V.”, lag een partij kunststofgranulaat opgeslagen. Deze loods is afgebrand, waardoor ook het granulaat deels is verbrand. De eigendom van het overgebleven kunststofgranulaat – waar het in dit geval om gaat – is overgedragen aan handelsonderneming “Remat N.V.”. Appellante heeft het granulaat gekocht van deze handelsonderneming. Er was sprake van één partij kunststofgranulaat waarvan door vermenging een niet goed van de gehele partij te onderscheiden gedeelte was gesmolten, aaneengeklonterd en vermengd met roet, hout, ijzer en verpakkingsmateriaal. De gehele partij granulaat kon dientengevolge niet worden gebruikt overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming als grondstof voor de kunststofindustrie. In het licht van hetgeen het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn voornoemde arrest van 15 juni 2000 voor recht heeft verklaard, moet worden geconcludeerd dat deze omstandigheid voldoende grondslag vormt voor het oordeel dat de houder van de partij kunststofgranulaat “Remat N.V.” zich van deze stof heeft ontdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn en dat deze stof daardoor het karakter heeft gekregen van een afvalstof. Op het moment dat appellante de partij kunststofgranulaat in haar bezit heeft gekregen is zij derhalve houder geworden van een afvalstof. Appellante heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de vervolgens in België verrichte voorlopige sortering van de met roet, hout, ijzer en verpakkingsmateriaal verontreinigde partij kunststofgranulaat naar verschillende kwaliteiten van dien aard is geweest dat daardoor – vóór de overbrenging naar Nederland – de kwalificatie afvalstof aan (een gedeelte van) de partij is komen te ontvallen. Noch hetgeen appellante naar voren heeft gebracht noch de stukken hebben de Afdeling ervan overtuigd dat hier sprake is van zodanige omstandigheden dat, ondanks het vorenstaande, geoordeeld zou moeten worden dat het granulaat ten tijde van de overbrenging naar Nederland niet zou moeten worden beschouwd als een afvalstof.
2.4.3. Artikel 1, derde lid, van de EVOA bepaalt onder andere dat het overbrengen van afvalstoffen, die alleen bestemd zijn voor nuttige toepassing en in bijlage II van de EVOA worden genoemd, niet onder de bepalingen van de EVOA vallen. Bijlage II is de groene lijst van afvalstoffen. In deze bijlage staat onder rubriek GH 014 ex 391590 onder meer vermeld: ”Resten en afval van kunststof van gepolymeriseerd of gecopolymeriseerd polypropyleen en polyethyleentereftalaat”. In de inleidende zin van de groene lijst staat vermeld: ”Of er nu afvalstoffen op deze lijst zijn opgenomen of niet, zij mogen niet als afvalstoffen van de groene lijst worden vervoerd indien zij dermate met andere stoffen verontreinigd zijn dat a) de aan de afvalstoffen verbonden risico’s zodanig toenemen dat ze voor opname op de oranje of rode lijst in aanmerking komen, of b) terugwinning van de afvalstoffen op milieuverantwoorde wijze onmogelijk wordt”.
2.4.4. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting kon ten tijde van de overbrenging van het kunststofgranulaat naar Nederland niet worden uitgesloten dat het granulaat ten gevolge van de brand in de loods in Meer (België) dermate met andere stoffen was verontreinigd dat de aan deze afvalstof verbonden risico’s zodanig waren toegenomen dat ze voor opname op de oranje of rode lijst in aanmerking kwam of dat terugwinning ervan op milieuverantwoorde wijze onmogelijk was geworden. Onder deze omstandigheden heeft verweerder, gelet op de inleidende zin van de groene lijst, zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het kunststofgranulaat niet als afvalstof als bedoeld in rubriek GH 014 ex 391590 van de groene lijst mocht worden vervoerd. De omstandigheid dat na de overbrenging van het kunststofgranulaat naar Nederland duidelijkheid is verkregen over de aan deze afvalstof verbonden risico’s, doet hieraan niet af.
2.4.5. Het begrip kennisgever is in artikel 2, onder g, van de EVOA als volgt omschreven: “elke natuurlijke of rechtspersoon die tot kennisgeving is verplicht, dat wil zeggen de hierna bedoelde persoon die voornemens is afvalstoffen over te brengen of te doen brengen:
i) de persoon wiens activiteiten deze afvalstoffen hebben voortgebracht (oorspronkelijk producent), of
ii) indien dat niet mogelijk is, een daartoe door een Lid-Staat erkende inzamelaar of een geregistreerde of erkende handelaar of makelaar die de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen regelt, of
iii) indien deze personen onbekend of niet erkend zijn, de persoon die deze afvalstoffen in zijn bezit of onder zijn wettelijke controle heeft (houder), of
iv) in geval van invoer in of doorvoer door de Gemeenschap van afvalstoffen, de persoon die door de wetgeving van het land van verzending is aangewezen, of, indien geen aanwijzing heeft plaatsgevonden, de persoon die de afvalstoffen in zijn bezit of onder zijn wettelijke controle heeft (houder)”.
2.4.6. Appellante heeft – na contact te hebben gehad met een mogelijke afnemer – het zich toen nog in België bevindende kunststofgranulaat van “Remat N.V.” gekocht, waarbij volgens mededeling van appellante ter zitting werd overeengekomen dat het vervoer van het granulaat voor haar rekening kwam. Appellante is degene geweest die vervolgens voor de overbrenging van het granulaat naar Nederland heeft gezorgd. Daarbij heeft appellante dus niet in opdracht of voor rekening van “Remat N.V.” gehandeld. Ook overigens is niet aannemelijk geworden dat in het onderhavige geval een ander dan appellante, die het granulaat immers in haar bezit had, in aanmerking kwam om als kennisgever in de zin van voormeld artikel 2, onder g, van de EVOA te worden aangemerkt. Verweerder heeft appellante derhalve op goede gronden als kennisgever in de zin van die bepaling beschouwd.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
159-399.