Uitspraak
200301415/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden van 24 januari 2003 in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit).
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 1999 heeft de teammanager van Laser namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) appellanten een tegemoetkoming op grond van de Regeling oogstschade 1998 (hierna: de Regeling 1998) van ƒ 141.153,31/€ 64.052,58 toegekend.
Bij besluit van 31 maart 2000 heeft de regiomanager van Laser beweerdelijk namens de Minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 4 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 27 juni 2003 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2003, waar appellant [appellant A] in persoon, bijgestaan door mr. M. Alta, gemachtigde, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. E.T. Stevens, werkzaam bij Laser, zijn verschenen.
Voorts is op verzoek van de Minister ter zitting gehoord [partij], werkzaam bij het Bureau Coördinatie Expertise-organisaties.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen het onderdeel van de aangevallen uitspraak waarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten.
2.2. De Regeling 1998 is met de toelichting op 21 december 1998 gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant, nr. 244, en met ingang van 23 december 1998 in werking getreden. In bijlage 1 van de Regeling 1998 zijn de normbedragen opgenomen voor de diverse gewassen, waaronder categorie 73, vaste planten, bv. gescheurd 1 jaar, ƒ 244.900,--.
Op 3 november 2000 is de Regeling 1998 gewijzigd met een aanpassing van bijlage 1, inhoudend een onderverdeling van de categorie vaste planten (categorie 73) in acht verschillende soorten (73.1 tot en met 73.8) en met een toevoeging van een bijlage 1b, die, voorzover het de gewassen betreft waaraan appellanten stellen schade te hebben geleden, de vermelding van de normbedragen van ƒ 70.000,--, ƒ 80.000,-- en ƒ 100.000,-- bevat.
In artikel II van de gewijzigde Regeling is bepaald dat deze in werking treedt met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de bijlage van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en terug werkt tot en met 23 december 1998.
2.3. Vast staat dat de Minister de beslissing op bezwaar, waar het de gewascategorieën en normbedragen betreft, niet heeft doen steunen op de Regeling 1998, maar de gewascategorieën en normbedragen heeft gehanteerd die afkomstig zijn uit de gewijzigde Regeling.
2.4. De rechtbank heeft de Regeling in haar geheel als beleid aangemerkt en heeft geoordeeld dat in redelijkheid niet kan worden gezegd dat de Minister niet kon komen tot zijn keuze voor de in de van de Regeling deel uitmakende bijlage 1b vastgelegde normbedragen.
2.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 november 2001 in de zaak 200101385/1 (JB 2002, 9) is de Regeling 1998 een samenstel van beleidsregels.
2.5.1. Gegeven evenwel het feit dat de wijzigingen in de Regeling eerst bij besluit van 3 november 2000 zijn vastgesteld en op 10 november 2000 in de Staatscourant zijn gepubliceerd, kunnen de voordien louter voor intern gebruik bestemde lijsten met categorieën en bedragen aan de hand waarvan de Minister de beslissing op bezwaar heeft genomen, niet als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt.
2.5.2. De Minister heeft betoogd dat het rechtszekerheidsbeginsel zich niet verzet tegen het met terugwerkende kracht toepassen van de nieuwe, lagere normbedragen van de gewijzigde Regeling, omdat in de Regeling 1998 bij categorie 73 uitdrukkelijk sprake is van een als voorbeeld vermeld normbedrag, zodat de gedupeerde rekening diende te houden met latere aanvullingen.
De Afdeling kan de Minister hierin niet volgen, nu de passage in de Regeling 1998 evenzeer gelezen kan worden in dier voege dat voor de categorie vaste planten het normbedrag ƒ 244.900,00 geldt en dat onder zodanige planten onder meer zijn begrepen die welke onder de aanduiding “bv.” zijn geduid.
Nu voorts ten tijde van de indiening en de afhandeling van de aanvraag geen ander, lager normbedrag in het gepubliceerde beleid was vermeld, mochten gedupeerden ervan uitgaan dat hun aanvraag met in achtnemen van het vermelde normbedrag zou worden beoordeeld.
Gebleken is dat door de Minister tot november 2000 naast het gepubliceerde beleid interne, voor de gedupeerden niet kenbare lijsten zijn gehanteerd met nadere categorieën en daarbij behorende normbedragen die substantieel lager waren dan het normbedrag, vermeld onder categorie 73 van het gepubliceerde beleid. Eerst in november 2000, derhalve lang nadat het besluit op bezwaar werd genomen, zijn de interne lijsten bij voormelde wijziging van de Regeling 1998 daarin verwerkt, aan welke wijziging terugwerkende kracht is verleend tot 23 december 1998.
De Afdeling is van oordeel dat deze wijze van beleidsvorming en beleidsvoering zich niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.6. Het door appellanten aangevochten oordeel van de rechtbank betreft voorts de toepassing door de Minister van het schadepercentage van 45 voor de vaste planten die, hoewel door de regenval niet oogstbaar in 1998, voldoende levensvatbaar waren om in 1999 te kunnen worden geoogst. De afzonderlijke percentages waaruit het percentage van 45 is opgebouwd, getuigen naar het oordeel van de rechtbank niet van een onredelijke beleidstoepassing.
2.7. Geoordeeld moet worden dat de Minister onvoldoende inzicht heeft verschaft in de wijze waarop hij tot het schadepercentage van 45 is gekomen. Zijn enkele mededeling dat dit percentage overeenkomt met de vergoeding van een extra jaar teeltkosten kan, zonder verdere toelichting, niet als een voldoende kenbare motivering worden aangemerkt, als bedoeld in artikel 4:82 van Pro de Awb.
Voorts is het standpunt van de Minister, dat appellanten eerst voor een schadepercentage van 100 in aanmerking zouden zijn gekomen, indien zij de planten nog één jaar hadden laten staan - ervan uitgaande dat de planten in het tweede jaar alsnog waren dood gegaan -, zonder nadere motivering onbegrijpelijk, nu onbetwist is dat het hier een éénjarige teelt betreft.
Ook dit zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar heeft de rechtbank miskend.
Overigens merkt de Afdeling nog op dat het beroep van appellanten op haar uitspraak van 5 juni 2002 in de zaak 200101643/1 moet falen, aangezien de situatie die daarin aan de orde was, rechtens niet vergelijkbaar is met de situatie in dit geschil.
2.8. De conclusie is dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voorzover de rechtsgevolgen van het besluit van 31 maart 2000 in stand zijn gelaten. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zoals hierna vermeld onder 3. Volledigheidshalve wordt er op gewezen dat de Minister alsnog op het bezwaarschrift zal dienen te beslissen.
2.9. De Minister dient op na te vermelden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden van 24 januari 2003, 00/573 WET, voorzover de rechtsgevolgen van het besluit van 31 maart 2000 in stand zijn gelaten;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het beweerdelijk namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij genomen besluit van 31 maart 2000, 99.2.2081;
V. veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de door appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 780,99, waarvan een gedeelte, groot € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 165,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.G. Treffers en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.E. Wolff, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Wolff
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
238.