Uitspraak
200302311/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De vereniging "IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Zutphen-Warnsveld" en anderen, gevestigd te Zutphen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2002 heeft de gemeenteraad van Zutphen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 4 juni 2002, het bestemmingsplan "Windpark De Mars 2001" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 4 februari 2003, nr. RE2002.78474, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 6 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 10 april 2003, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 september 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Zutphen, vertegenwoordigd door ing. H.S. Zuethoff, ambtenaar van de gemeente, en Nuon, vertegenwoordigd door [gemachtigde], daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De vereniging "Vereniging tot Behoud van het IJssellandschap" heeft tegen het plan geen bedenkingen ingebracht bij verweerder.
Gesteld noch gebleken is dat appellante daartoe redelijkerwijs niet in staat is geweest.
In het stelsel, neergelegd in artikel 28, zevende lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, indien tegen het plan bedenkingen zijn ingebracht bij het college van gedeputeerde staten.
Dit is slechts anders voorzover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een bedenking in te brengen.
Deze uitzonderingen doen zich hier niet voor.
Het beroep van de vereniging "Vereniging tot Behoud van het IJssellandschap" is dan ook niet-ontvankelijk.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.3. Het plan voorziet in de oprichting van drie windturbines aan de westzijde van het bedrijventerrein De Mars.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan goedgekeurd.
2.4. Appellanten menen dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft verleend. Zij achten het plan in strijd met het Streekplan Gelderland 1996. Zij stellen dat door het plaatsen van windturbines aan de rand van de IJsselvallei de beschermde natuurwaarden in dat gebied zullen worden aangetast en voeren aan dat de externe werking van de speciale beschermingszone IJssel in het kader van de Vogelrichtlijn onvoldoende is onderzocht en meegewogen. Zij merken in dit verband onder meer op dat de windturbines in het hart van de vliegcorridor van overwinterende ganzensoorten en zwanen worden geplaatst. Zij stellen vraagtekens bij de kwaliteit van het verrichte onderzoek naar het aanvaringsrisico en menen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de effecten van het plan voor Ooievaars. Voorts vrezen zij voor verstoring van rust- en broedgebieden van diverse soorten weidevogels. Tenslotte menen appellanten dat ten onrechte niet buiten de gemeentegrenzen is gezocht naar een alternatieve plek voor de windturbines.
2.5. De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan in aanmerking genomen dat dit in overeenstemming is met het provinciale beleid. Hij heeft overwogen dat bij de totstandkoming van het plan onderzoek is gedaan naar de mogelijk verstorende effecten op vogels in relatie tot de speciale beschermingszone. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit de onderzoeken naar voren komt dat niet gesproken kan worden van significante negatieve effecten in het kader van de Vogelrichtlijn.
2.6. Verweerder heeft de door de gemeenteraad getroffen planregeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Hij heeft daartoe onder meer overwogen dat de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken naar de effecten van het plan op vogels voldoen aan de eisen die daaraan moeten worden gesteld en dat deze onderzoeken voorts voldoende basis bieden voor de conclusie dat het aanvaringsrisico en de mogelijke verstoring niet zullen leiden tot significante effecten op de kwalificerende vogelsoorten. Gelet hierop heeft hij het plan goedgekeurd.
2.6.1. Het provinciale ruimtelijke beleid ten aanzien van windturbines is neergelegd in de derde partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996 met betrekking tot windenergie, vastgesteld op 20 juni 2001. Het beleid is gericht op de realisering van windturbineparken in de daarvoor geschikt geachte gebieden. Daartoe is een verdeling gemaakt in kansrijke gebieden (groene gebieden), gebieden die niet geschikt zijn voor de plaatsing van windturbineparken onder meer vanwege het voorkomen van belangrijke natuurwaarden (rode gebieden) en gebieden waarin plaatsing slechts onder stringente voorwaarden mogelijk is (witte gebieden). Op de bij de partiële herziening behorende kaart zijn voornoemde gebieden globaal gevisualiseerd, waarbij is vermeld dat voor de juiste uitwerking en betekenis van de kaartaanduidingen de streekplantekst dient te worden geraadpleegd. Voor zover hier van belang behoren blijkens de tekst tot de rode gebieden onder meer Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, kerngebieden van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en randen van dergelijke kerngebieden.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.6.2. Vaststaat dat het plan voorziet in de oprichting van drie windturbines op het bedrijventerrein De Mars. In het Streekplan Gelderland 1996 is binnen het landelijk gebied A en B inhoud gegeven aan de rijks-EHS. Landelijk gebied A wordt gevormd door kerngebieden van de rijks-EHS. Landelijk gebied B omvat kleinere kerngebieden en gebieden die voor uitbreiding van het natuurareaal in aanmerking komen. Om de waarden van afzonderlijke natuurgebieden, gelegen in landelijk gebied A en B, duurzaam te vergroten worden tussen deze natuurgebieden ecologische verbindingszones gerealiseerd. Bedrijventerrein De Mars heeft volgens de streekplankaart een werkfunctie en is niet aangewezen als landelijk gebied A of B. Gelet hierop kan het terrein naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als liggend in een kerngebied of onderdeel uitmakend van de rand van een kerngebied van de EHS. Het bedrijventerrein is evenmin aan te merken als Vogel- of Habitatrichtlijngebied. Ter zitting is door verweerder voorts onweersproken gesteld dat bedrijventerreinen bij uitstek groene gebieden zijn, tenzij er een uitzondering voor is gemaakt, bijvoorbeeld in de EHS. Gelet hierop heeft verweerder het plan in zoverre terecht in overeenstemming met zijn beleid geacht. De Afdeling stelt evenwel vast dat het plangebied in de directe nabijheid ligt van een gebied als bedoeld in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Aldus dient te worden beoordeeld of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat daarmee geen sprake is van een omstandigheid, die een afwijking van het beleid rechtvaardigt.
2.6.3. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: Vogelrichtlijn), dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van Pro de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992, inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna Habitatrichtlijn) is het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn, op de krachtens de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones van toepassing.
In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voor zover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, voor zover hier van belang, is bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
2.6.4. Het gebied IJssel is bij besluit van 24 maart 2000 door de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Aanleiding voor de aanwijzing vormt de aanwezigheid van open water, moerassen en in de uiterwaarden gelegen graslanden die als geheel het leefgebied vormen van een aantal in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten. Het is een watergebied dat het leefgebied vormt van soorten van Bijlage 1 van de Vogelrichtlijn en tevens fungeert als broed-, rui-, overwinteringsgebied en/of rustplaats in de trekzone van andere trekvogelsoorten. De IJssel kwalificeert als speciale beschermingszone vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen van de Kleine Zwaan, Kolgans, Smient, Slobeend, Meerkoet en Grutto die het gebied benutten als overwinteringsgebied en/of rustplaats. Voorts kwalificeert het gebied omdat het behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden dan wel pleisterplaatsen voor Wilde Zwaan, Kwartelkoning, Reuzenstern en IJsvogel.
Bij besluit van 25 april 2003 is voornoemd besluit gewijzigd, in die zin dat de speciale beschermingszone is uitgebreid met enkele verspreid liggende gebieden in het winterbed van de rivier. Hierdoor is thans vrijwel het gehele winterbed van de rivier tussen de teen van de dijken aan de rivierzijde, met uitzondering van het gedeelte van de rivier buiten de kribvakken, aangewezen. Voorts is de Kleine Zwaan toegevoegd aan de soorten voor welke het gebied behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden dan wel pleisterplaatsen.
2.6.5. De drie plandelen met de (dubbel)bestemming "Windturbine" liggen direct aan de grens van de speciale beschermingszone. Ter beoordeling van de gevolgen van de windturbines voor de ornithologische waarden in de speciale beschermingszone is onderzoek gedaan door Bureau Waardenburg b.v., Adviseurs voor ecologie & milieu in samenwerking met Alterra en SOVON Vogelonderzoek Nederland. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een drietal rapporten, te weten: het rapport "Beoordeling van de noodzaak van een risicoanalyse voor effecten op vogels voor Windpark De Mars, Gemeente Zutphen", het rapport "Vliegbewegingen van ganzen en zwanen in schemer en donker in relatie tot plaatsing van windturbines op De Mars (Zutphen)" en het rapport "De Vogelrichtlijn en andere vogelaspecten van het windpark de Mars".
Voor de vraag of de windturbines effecten hebben op het gebruik van het leefgebied van kwalificerende vogelsoorten (verstoring) is in het onderzoek uitgegaan van een radius van 500 meter rond de turbines. Voorts is ervan uitgegaan dat verstoring veroorzaakt wordt door lawaai van de turbines en door visuele hinder. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat de aantallen vogels die binnen genoemde radius eventueel worden verstoord klein zijn ten opzichte van de aantallen die voorkomen in de gehele speciale beschermingszone. Geen van de soorten zal door de verstoring onder de drempelwaarde van 1% komen of in het gehele gebied met 5% of meer afnemen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze conclusie onjuist is. Voorzover zij stellen dat geen rekening is gehouden met de effecten voor de Ooievaar overweegt de Afdeling dat de Ooievaar geen kwalificerende vogelsoort is voor de in geding zijnde speciale beschermingszone. Verweerder heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het op grond van de ligging van de nestplaatsen en (potentiële) fourageergebieden niet is te verwachten dat het plangebied in geregeld gebruikte vliegroutes van ooievaars ligt.
In het onderzoek is tevens geraamd hoeveel aanvaringsslachtoffers zijn te verwachten onder Kolganzen, gelet op de grote vliegbewegingintensiteit van deze soort in verhouding tot andere ter plaatse voorkomende soorten. Hierbij is rekening gehouden met het feit dat een gedeelte van de vliegbewegingen van ganzen plaatsvindt in het donker, wanneer het risico op aanvaringen met de turbines beduidend groter is dan overdag. Uitgaande van een rotordiameter van 66 meter en een ashoogte van 80 meter is het aantal slachtoffers geschat op 3 tot 17 exemplaren per turbine per winterseizoen. De kans dat het aantal slachtoffers daadwerkelijk tot 17 oploopt, wordt klein geacht aangezien de vluchtbewegingen van de ganzen over het bedrijventerrein overwegend in zuidelijke richting plaatsvinden. Daarbij zorgt de lichtkoepel van de stad ervoor dat de turbines duidelijk afsteken tegen de horizon waardoor deze beter zichtbaar zijn. Voorts is in aanmerking genomen dat de windturbines in een lijnopstelling worden geplaatst evenwijdig aan de vliegroute, hetgeen eveneens als een risicoverlagende factor wordt beschouwd. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de omstandigheid dat ter plaatse mogelijk gestuwde trek plaatsvindt, leidt tot aantallen aanvaringsslachtoffers die aanzienlijk afwijken van de uitkomsten van het onderzoek. Voorzover zij stellen dat het onderzoek ten onrechte uitgaat van kleine windturbines overweegt de Afdeling dat op grond van de planvoorschriften de masthoogte van de windturbines ten hoogste 85 meter mag bedragen en de totale hoogte maximaal 125 meter. Dientengevolge maakt het plan het mogelijk windturbines op te richten met een rotordiameter van 80 meter in plaats van 66 meter, zoals in het onderzoek als uitgangspunt is genomen. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenbericht, echter geen aanleiding voor het oordeel dat het uitgevoerde onderzoek in deze situatie niet representatief zou zijn. Ook overigens hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de hiervoor genoemde onderzoeken zodanige gebreken vertonen dat verweerder zich hierop bij het nemen van het bestreden besluit niet had mogen baseren. Gezien het vorenstaande is - ook als wordt aangenomen dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtstreeks werkt - niet aannemelijk geworden dat het plan significant negatieve effecten zal hebben op de ornithologische waarden in de speciale beschermingszone.
2.6.6. Naast de aanwijzing als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn, staat het gebied IJssel-Uiterwaarden op de lijst van Habitatgebieden die de Nederlandse regering aan de Commissie heeft toegezonden op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Aan de overzijde van de IJssel ter hoogte van het plangebied ligt een gedeelte van dit aangemelde gebied.
Ten tijde van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden.
Artikel 10 van Pro het EG-verdrag, waarin het beginsel van de gemeenschapstrouw is neergelegd, gelezen in samenhang met artikel 249 van Pro het EG-verdrag, brengt echter met zich dat lid-staten en hun organen zich tot het moment van vaststelling van de lijst door de Commissie onthouden van activiteiten die de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.
Appellanten hebben geen gegevens overgelegd die erop wijzen dat ten gevolge van de plaatsing van de drie windturbines op het nabijgelegen bedrijventerrein De Mars een significante aantasting van de natuurwaarden in het aangemelde gebied zal plaatsvinden. De Afdeling is ook overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken van feiten of omstandigheden die leiden tot het oordeel dat het plan een significante aantasting van de aanwezige natuurwaarden zal opleveren. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen sprake is van activiteiten die de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zullen brengen.
2.6.7. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de nabijheid van de speciale beschermingszone IJssel en het op grond van de Habitatrichtlijn aangemelde gebied IJssel-uiterwaarden, alsmede de daarvan uitgaande externe werking, niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, die hadden moeten leiden tot een afwijking van het provinciale beleid.
2.6.8. Het bestaan van alternatieven, tenslotte, kan op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.6.9. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voorzover ingediend door de vereniging "Vereniging tot Behoud van het IJssellandschap", niet-onvankelijk;
II. verklaart het beroep, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
12-392.