Uitspraak
200303936/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Enschede,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden van 13 mei 2003 in het geding tussen:
appellant
en
het college van gedeputeerde staten van Friesland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2000 heeft het college van gedeputeerde staten van Friesland (hierna: het college) het raamplan en de eerste uitvoeringsmodule 2001-2004 vastgesteld voor de herinrichting van het gebied “Swette-De Burd”.
Bij besluit van 5 september 2001 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 mei 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 16 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 25 juli 2003 heeft het college van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2003, waar appellant in persoon, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.H.L. Oostra en P.B. de Jong, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant, eigenaar van een rundveehouderij, keert zich tegen de vaststelling van het raamplan en de uitvoeringsmodule, omdat hij van mening is dat de in het raamplan aangekondigde natuurontwikkeling en inrichting als boezemberging van “It Eilan” – het gebied waarin zijn bedrijf ligt – ertoe zal leiden dat exploitatie van een agrarisch bedrijf als het zijne niet meer mogelijk is. Voorts dreigt, aldus appellant, als gevolg van deze plannen zijn bedrijf afgesneden te worden van de rest van het gebied doordat de dam waarover de toegangsweg tot zijn bedrijf loopt zal worden verwijderd.
2.2. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.3. In dit geding ziet de Afdeling zich allereerst gesteld voor de vraag of de vaststelling van het raamplan en de vaststelling van de uitvoeringsmodule besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts indien dat het geval is, stond daartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang open.
2.4. Uit de stukken blijkt dat het raamplan en de uitvoeringsmodule geen grondslag vinden in de Landinrichtingswet, maar hun oorsprong vinden in het rapport Herijking landinrichting tweede fase van de minister van Landbouw, natuurbeheer en visserij - thans: Landbouw, natuurbeheer en voedselkwaliteit – (TK 1997-1998, 25 940, nr. 1 e.v.). In dit rapport worden voorstellen gedaan om bestaande wettelijke procedures inzake landinrichting te vereenvoudigen en te versnellen. Blijkens het rapport zal een deel van de daarin vervatte voorstellen worden verwerkt in nieuwe wetgeving. Het college baseert zijn landinrichtingsbeleid, overeenkomstig een daartoe gemaakte afspraak tussen de provincies en het ministerie, reeds thans op deze voorstellen. De vaststelling van het onderhavige raamplan met uitvoeringsmodule is onderdeel van dit beleid.
2.5. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel het raamplan en de uitvoeringsmodule niet op een wettelijke grondslag berusten, het college de bevoegdheid tot vaststelling van raamplan en uitvoeringsmodule niet kan worden ontzegd.
Zij is voorts van oordeel dat de door het college in het raamplan gemaakte keuze voor de inrichting van “It Eilan” als zomerpolders, winterpolders en rietland met ondiep open water, als een beroepbaar besluit dient te worden aangemerkt, omdat het college een volledig afgewogen beslissing met betrekking tot de inrichting van het betrokken gebied heeft willen geven. Daarbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat in het raamplan de aard van de voorgestane ontwikkeling duidelijk is beschreven en op de bij het plan gevoegde kaart concreet is aangegeven voor welk deel van het betrokken gebied de verschillende aanduidingen gaan gelden.
2.6. Het raamplan bevat voorstellen voor de inrichting van het betrokken gebied, welke voorstellen op basis van voortschrijdend inzicht dan wel naar aanleiding van nadere planvorming kunnen worden aangepast. De uitvoeringsmodule strekt er toe dat de in het raamplan aangekondigde concrete inrichtingsmaatregelen pas worden uitgevoerd nadat de daarvoor benodigde gronden op vrijwillige basis zijn verworven.
2.7. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het raamplan en de uitvoeringsmodule, die niet op enige wettelijke grondslag berusten, geen rechtsgevolgen in het leven roepen, omdat daardoor geen verandering in enige rechtspositie wordt gebracht. Buiten de procedure van de Landinrichtingswet om kan een zodanige verandering ook niet worden bewerkstelligd. Dat de vaststelling van het raamplan en de uitvoeringsmodule feitelijke gevolgen heeft gehad, maakt dat niet anders, met dien verstande dat de gevolgde procedure de rechtsweg afsluit, die voor belanghebbenden zou hebben opengestaan, wanneer wel de wettelijke procedure zou zijn gevolgd. Voor zover de rechtbank haar oordeel over de beroepbaarheid van het raamplan heeft willen baseren op het daarin opgenomen zijn van concrete beleidsbeslissingen heeft zij miskend dat hier geen sprake is van concrete beleidsbeslissingen als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en dat – naar hiervoor reeds is overwogen – voor het overige geen wettelijke grondslag voorhanden is op basis waarvan zodanige beleidsbeslissingen als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zouden kunnen worden aangemerkt.
2.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat de vaststelling van het raamplan en de uitvoeringsmodule geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat het college het hiertegen gerichte bezwaar van appellant ten onrechte heeft ontvangen. De rechtbank heeft dit miskend. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beslissing op bezwaar van 5 september 2001 vernietigen, en, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden van 13 mei 2003;
II. verklaart bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Friesland van 5 september 2001;
IV. verklaart het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. gelast dat de provincie Friesland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht
(€ 102,10 en € 175,00, in totaal € 277,10) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
306.