Uitspraak
200300446/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Rijssen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2002, kenmerk IA 02/09, heeft verweerder op grond van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer voorschriften toegevoegd aan de aan appellante op 21 februari 1992 ingevolge de Hinderwet en op 19 juni 1998 ingevolge de Wet milieubeheer verleende vergunningen.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 maart 2003.
Bij brief van 16 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B.J.Th. Bouma, advocaat te Enschede, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door M. Dijkstra en M.G.M. van Dijk, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer een emissie-eis voor stof van maximaal 25 mg/Nm3 gesteld aan de houtmotverbrandingsinstallatie (hierna: de installatie), met een begunstigingstermijn van 12 maanden na het van kracht worden van het besluit. Deze emissie-eis heeft verweerder ontleend aan de Bijzondere regeling F7 van paragraaf 3.3 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR), betreffende installaties voor de verbranding van schoon resthout.
2.2. Appellante legt aan haar beroep ten grondslag de stelling dat uit de NeR blijkt dat het opleggen van een emissie-eis conform de NeR in strijd kan zijn met het alara-beginsel en dat afwijking daarvan dan geboden kan zijn. Hierbij kunnen de kosten die gemoeid zijn met het voldoen aan de emissie-eis een rol spelen, aldus appellante. Appellante verwijst hiertoe naar paragraaf 2.11.3 van de NeR, waarin wordt gesteld dat het bevoegd gezag geacht wordt de daarin weergegeven indicatieve referentiewaarden als indicatie van de bovengrens van de redelijkheid volgens het alara-beginsel toe te passen. Voor toetsing van de marginale kosteneffectiviteit van een maatregel in een bestaande situatie wordt in paragraaf 2.11.4 van de NeR een bovengrens gehanteerd van vier keer de indicatieve referentiewaarde. Indien de marginale kosteneffectiviteit van een maatregel deze bovengrens overschrijdt, wordt de maatregel als onredelijk gekenschetst. Volgens paragraaf 2.11.3 van de NeR is de indicatieve referentiewaarde voor stof € 2,3 per kilogram vermeden emissie; de bovengrens bedraagt derhalve € 9,2 per kilogram vermeden emissie. Appellante stelt voorts dat deze mogelijkheid tot afwijken van een emissie-eis conform de NeR door de Afdeling is bevestigd in haar uitspraak van 18 mei 1999, inzake E03.96.1319.
Appellante voert, kort weergegeven, de volgende gronden aan ter onderbouwing van haar stelling dat de in het bestreden besluit opgelegde emissie-eis te streng is en dat afwijking daarvan geboden is. Volgens haar kan in de eerste plaats met een minder strenge eis ook een aanvaardbaar hinderniveau bereikt worden, en zijn de huidige aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend voor de bescherming van het milieu. In de tweede plaats zijn volgens appellante de kosten om te voldoen aan de emissie-eis te hoog. De kosten per kilo vermeden stofemissie bedragen volgens haar blijkens het rapport van Emission Care van december 2001 (getiteld: “Houtmot verbranding in Rijssen”) ongeveer € 22,00, hetgeen neerkomt op meer dan het dubbele van wat de NeR als bovengrens aangeeft. In de derde plaats is de installatie volgens appellante alleen in de maanden november tot en met maart in werking en dan nog uitsluitend bij een bepaalde daling van de temperatuur in de gebouwen van de inrichting. Het is naar de mening van appellante daarom niet redelijk om de aan de NeR ontleende emissie-eis voor te schrijven, nu die eis is gebaseerd op een installatie die gedurende het gehele jaar in werking is. In de vierde plaats voert appellante aan dat zij overweegt om de capaciteit van haar installatie terug te brengen tot minder dan 1,5 MW, waardoor op grond van de NeR een stofemissie-eis van maximaal 50 mg/Nm3 voor de installatie zou gelden. Volgens appellante is de ontwikkeling van de techniek achtergebleven bij de verwachtingen die werden gekoesterd ten tijde van het opnemen van deze emissie-eis in de NeR. Dit heeft naar haar mening tot gevolg dat slechts tegen niet aanvaardbare kosten aan die emissie-eis kan worden voldaan. In de vijfde plaats kan volgens appellante niet worden uitgesloten dat een op korte termijn uit te voeren onderzoek binnen de branche van timmerfabrieken zal leiden tot een minder strenge regeling voor stofemissie in de NeR.
Appellante voert voorts aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder het door de regionaal inspecteur VROM regio Oost uitgebrachte advies zonder motivering heeft overgenomen, de verwijzing naar een overleg met Infomil ondeugdelijk is nu het standpunt van Infomil niet blijkt uit het bestreden besluit en de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling niet relevant is. Ten slotte stelt appellante dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, omdat hij eerder heeft toegezegd de kosteneffectiviteit van de benodigde maatregelen in zijn overwegingen te betrekken en daarom onder andere appellante had gevraagd hiernaar onderzoek te (laten) doen.
2.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij het voorschrijven van de emissie-eis conform de NeR niet de voor appellante daarmee gemoeid zijnde kosten in aanmerking kan nemen, omdat bij het totstandkomen van de Bijzondere regeling al rekening is gehouden met de door de desbetreffende inrichtingen te maken kosten. Volgens verweerder blijkt dit laatste onder meer uit het feit dat de stofemissie-eisen op grond van de Bijzondere regeling minder streng zijn dan de algemene stofemissie-eisen uit de NeR. Dat bij het totstandkomen van de Bijzondere regeling al rekening is gehouden met de door de desbetreffende inrichtingen te maken kosten, betekent volgens verweerder dat op dat moment het alara-beginsel is toegepast. Het hanteren van de regeling kan dan niet in strijd zijn met dat beginsel, aldus verweerder. De door appellante aangehaalde uitspraak van de Afdeling betrof volgens verweerder een geheel andere situatie dan de onderhavige, omdat het daar ging om het gebruik van een kleinere installatie voor maximaal vijf dagen per jaar. Het omrekenen van de emissie-eis naar een absolute jaarvracht is volgens verweerder in strijd met de doelstelling van de maximale concentratie-eis van de Bijzondere regeling en resulteert daarnaast in een niet handhaafbare norm. Verweerder meent voorts dat bij het opstellen van de Bijzondere regeling de stand van de techniek van dat moment als uitgangspunt is gehanteerd. Van het door appellante genoemde toekomstige onderzoek is verweerder niets bekend. Ten aanzien van de door hem ingewonnen adviezen stelt verweerder dat deze een onderbouwing vormen van het door hemzelf gevormde standpunt. Volgens verweerder is er geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Verweerder stelt slechts te hebben toegezegd dat hij zou bezien of hij de kosteneffectiviteit van de benodigde maatregelen in zijn overwegingen zou moeten betrekken.
2.4. Ingevolge artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer wijzigt het bevoegd gezag de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog aan de vergunning beperkingen aan of verbindt daaraan voorschriften, voorzover blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Ingevolge artikel 8.22, vierde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voorvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. De Afdeling acht niet in strijd met het recht dat verweerder bij de toepassing van artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer ter bepaling van de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten en ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid de Bijzondere regeling F7 van paragraaf 3.3 van de NeR tot uitgangspunt heeft genomen.
Blijkens paragraaf 2.6 van de NeR is bij het opstellen van eisen in bijzondere regelingen van de NeR rekening gehouden met de technische en economische mogelijkheden voor de desbetreffende branche of bij de desbetreffende activiteit. Hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot paragraaf 2.11.3 van de NeR kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder geen aansluiting kon zoeken bij de Bijzondere regeling. Dat de installatie van appellante slechts gedurende een aantal maanden per jaar in werking is, is niet relevant, aangezien de voorgeschreven emissie-eis een maximale concentratienorm betreft. De installatie moet daaraan voldoen, ongeacht de periode welke zij in werking is. Wat betreft de door appellante aangevoerde omstandigheid dat zij de capaciteit van de installatie in de toekomst eventueel zal reduceren, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid een mogelijke toekomstige gebeurtenis betreft en alleen al om die reden niet tot gegrondverklaring van het beroep kan leiden. Ten aanzien van de door appellante aangehaalde uitspraak van 18 mei 1999 merkt de Afdeling het volgende op. Het bevoegd gezag had in deze zaak vanwege bijzondere omstandigheden, voornamelijk daarin gelegen dat de desbetreffende houtkachel slechts vijf dagen per jaar in bedrijf mocht zijn, een van de NeR afwijkende emissie-eis voorgeschreven. Naar het oordeel van de Afdeling kon het bevoegd gezag in deze omstandigheid in redelijkheid aanleiding zien om niet onverkort aan de emissie-eisen van de NeR vast te houden. In het onderhavige geval heeft verweerder daarentegen een emissie-eis conform de NeR opgelegd en is de installatie aanzienlijk langer dan enkele dagen per jaar in bedrijf. De onderhavige situatie verschilt derhalve zodanig van die in de door appellante aangehaalde uitspraak, dat deze daarmee niet valt te vergelijken. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door hem gestelde emissie-eis voor stof nodig is in het belang van de bescherming van het milieu en dat in de door appellante aangevoerde financiële omstandigheden geen reden kan worden gevonden om die eis niet voor te schrijven.
De door appellante genoemde omstandigheden kunnen niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek. Verweerder heeft beargumenteerd waarom hij het advies van de regionaal inspecteur VROM regio Oost heeft overgenomen, en ten aanzien van deze omstandigheden is het bestreden besluit ook overigens deugdelijk gemotiveerd. Uit de stukken noch uit hetgeen appellante heeft aangevoerd is de Afdeling gebleken dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Rijntjes-Lindhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Rijntjes-Lindhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
194-442.