Uitspraak
200203042/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Sliedrecht,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2002, kenmerk AWE/2002.3855 I, heeft verweerder de bij besluit van 13 januari 1992, kenmerk AWU/92.74641 I, en van 20 juli 1998, kenmerk AWU/98.10759 I, krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan de naamloze vennootschap “Provinciaal Afvalverwijderingsbedrijf Zuid-Holland N.V.” voor de locatie Afvalberging Derde Merwedehaven verleende vergunningen ingetrokken en heeft hij aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “IGAT B.V.” krachtens diezelfde wet een vergunning onder voorschriften verleend tot 10 jaar na het van kracht worden van dit besluit voor het lozen van afvalwater met behulp van een werk op de Beneden Merwede, alsmede voor het op een andere wijze dan met behulp van een werk via de insteekhaven op de Beneden Merwede brengen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, afkomstig van de Afvalberging Derde Merwedehaven gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 22 april 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 3 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 juli 2002.
Bij brief van 15 augustus 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 februari 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. J.L.J. Post, ing. J.A.M. Romeijn en H. Henkel, allen ambtenaar van Rijkswaterstaat, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens vergunninghoudster gehoord, [naam], directeur, en mr. drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Breda.
2. Overwegingen
2.1. Appellant heeft ter zitting de gronden aangaande het ontbreken van een definitie van het begrip beheerssysteem, het controleren van de aanvullende maatregelen bij de lozing van het grondwater, het ontbreken van de bepaling dat de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning, het stellen van financiële zekerheid en de door de inrichting veroorzaakte geurhinder ingetrokken.
2.2. Het bestreden besluit betreft een vergunning onder voorschriften krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor een periode van 10 jaar ten behoeve van IGAT B.V.. IGAT B.V. exploiteert de Afvalberging Derde Merwedehaven. Bij de verlening van de vergunning van 13 januari 1992 aan de rechtsvoorganger van IGAT B.V. werd verwacht dat de afvalberging in 10 jaar zou zijn volgestort. Mede vanwege het van overheidswege gevoerde beleid om het storten van afval te beperken, is de afvalberging na 10 jaar niet vol. Het is thans de verwachting dat de afvalberging tot 2017 in bedrijf kan blijven. In verband met het expireren van de vergunning van 13 januari 1992 heeft IGAT B.V. op 31 mei 2001, aangevuld op 2 augustus 2001, een nieuwe vergunning aangevraagd voor een periode van 10 jaar. De bedrijfsactiviteiten bestaan uit het voortzetten van de huidige activiteiten, namelijk het exploiteren van de Afvalberging Derde Merwedehaven en het exploiteren van de scheidingsinstallatie. Voorts is vergunning gevraagd voor het uitbreiden van de bedrijfsactiviteiten met biologische grondreiniging, een doorgangsdepot voor bagger, het gebruik van de kade voor aan- en afvoer van materiaal van derden, verruiming van de acceptatiemogelijkheden ten behoeve van de scheidingsinstallatie en het bufferen van (afval)stoffen.
Binnen de inrichting komen verscheidene afvalwaterstromen vrij. Het effluent van zuiveringsinstallatie B, het onttrokken grondwater uit het eerste watervoerend pakket en het afvalwater afkomstig van de overslag van goederen, worden rechtstreeks geloosd op de Beneden Merwede. Bij besluit van 2 april 2002 heeft verweerder voor deze lozingen een vergunning verleend. Dit besluit staat thans ter beoordeling. Indien de kwaliteit van het effluent van zuiveringsinstallatie B en het onttrokken grondwater uit het eerste watervoerend pakket niet voldoet aan de lozingsnormen van het bestreden besluit worden deze afvalwaterstromen op de gemeentelijke riolering geloosd. Deze afvalwaterstromen worden met het huishoudelijk afvalwater, het laboratoriumafvalwater en het effluent van zuiveringsinstallatie A via de gemeentelijke riolering en de rioolwaterzuiveringsinstallatie ‘Eiland van Dordrecht’ geloosd op oppervlaktewater. Het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden heeft bij besluit van 26 maart 2002 een vergunning voor deze lozingen verleend.
2.3. Appellant voert aan dat ten onrechte geen beoordeling heeft plaatsgevonden of een milieu-effectrapport moet worden opgemaakt.
De Afdeling overweegt dienaangaande dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en het Besluit milieu-effectrapportage 1994 niet voorzien in een dergelijke beoordeling. Deze beroepsgrond faalt.
2.4. Appellant betoogt dat verweerder de aanvraag ten onrechte in behandeling heeft genomen, omdat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om op te beslissen. In dit verband geeft hij aan dat de aanvraag in strijd met artikel 7 van Pro het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren (hierna: het Uitvoeringsbesluit) geen opgave bevat van schadelijke of verontreinigende stoffen die ten gevolge van een ongewoon voorval in het oppervlaktewater kunnen geraken noch een beschrijving van de maatregelen om dit zoveel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken.
2.4.1. Verweerder stelt dat de aanvraag op dit punt voldoende gegevens bevat. Hij geeft aan dat zolang de inrichting in werking is zich nog nooit ongewone voorvallen hebben voorgedaan. Verder betoogt hij dat er redelijkerwijs geen ongewone voorvallen te verwachten zijn. Bovendien regelt voorschrift 13 welke verplichtingen vergunninghoudster heeft indien zich ongewone voorvallen (dreigen) voor te doen.
2.4.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef, in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder g van het Uitvoeringsbesluit, wordt - kort samengevat - in of bij de aanvraag tot verlening van een vergunning tot het brengen van afvalstoffen, of van verontreinigende of schadelijke stoffen in rijkswateren of de volle zee, een opgave van de redelijkerwijs mogelijk te achten hoeveelheid en hoedanigheid van de afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen verstrekt, die tengevolge van een ongewoon voorval in het oppervlaktewater kunnen geraken alsmede een beschrijving van de maatregelen om dit zoveel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken.
2.4.3. Hoewel de aanvraag niet aan de eisen van artikel 7 van Pro het Uitvoeringsbesluit voldoet, heeft verweerder, gelet op de in de aanvraag vermelde gegevens, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Gelet op artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft verweerder de aanvraag dan ook in redelijkheid in behandeling kunnen nemen.
2.5. Appellant voert aan dat in strijd met de artikelen 7, vierde lid en 7b, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren geen advies is uitgebracht door de het dagelijks bestuur van het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (hierna: het dagelijks bestuur) en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten) op de aanvraag om de onderhavige vergunning.
2.5.1. Ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren stelt het orgaan dat bevoegd is de beschikking op de aanvraag te geven, de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorganen in de gelegenheid hem van advies te dienen omtrent het ontwerp van de beschikking.
Ingevolge artikel 7b, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren brengt - kort samengevat - het orgaan dat krachtens artikel 8.28 van de Wet milieubeheer bevoegd is op de aanvraag te beslissen, binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag krachtens deze wet advies uit met het oog op de samenhang tussen de beschikkingen op de onderscheidene aanvragen om een vergunning. Dat orgaan wordt voorts in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over het ontwerp van de beschikking op de aanvraag.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat het dagelijks bestuur noch gedeputeerde staten bij het Besluit van 8 november 1980 houdende aanwijzing van adviseurs ingevolge artikel 7, vierde lid, en artikel 7a, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn aangewezen om verweerder van advies te dienen omtrent het ontwerp van het besluit. Dit beroepsonderdeel kan derhalve niet slagen. De Afdeling stelt voorts vast, gelet op de overgelegde stukken, dat gedeputeerde staten in strijd met artikel 7b, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren geen advies hebben uitgebracht op de aanvraag om de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Wel blijkt uit de stukken dat de aanvragen om de vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gelijktijdig zijn ingediend, dat sprake is geweest van een gecoördineerde behandeling van de aanvragen, dat gezamenlijk een hoorzitting heeft plaatsgevonden en dat de bevoegde gezagen omtrent de respectievelijke aanvragen onderling hebben overlegd. Gebleken is dat appellant en potentiële belanghebbenden niet door deze schending zijn benadeeld. De Afdeling ziet dan ook in het vorenstaande aanleiding de schending van dit vormvoorschrift te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.7. Appellant stelt dat niet duidelijk is of het bestreden besluit is getoetst aan de Richtlijn van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijk stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (76/464/EEG) (hierna: de Richtlijn 76/464/EEG). In dit kader voert hij aan dat voor wat betreft het effluent van zuiveringsinstallatie B uit het bestreden besluit niet blijkt dat de verontreiniging van oppervlaktewater wordt tegengegaan met toepassing van de best bestaande dan wel de best uitvoerbare technieken. Appellant stelt voorts dat ten onrechte voor de lozing van het effluent uit zuivering B een maximum debiet van 480 m3 per dag is vergund. Hij acht dit lozingsdebiet te hoog. Hij wijst er in dit verband op dat de afgelopen vijf jaar het gemiddelde debiet rond de 200 m3 per dag lag en stelt voor het maximum lozingsdebiet te beperken tot maximaal 350 m3 per dag. Hij betoogt verder dat de aan de vergunning verbonden lozingsnormen in strijd met het stand-stillbeginsel te ruim zijn vastgesteld.
2.7.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van de emissie van verontreinigende stoffen mede de Vierde Nota Waterhuishouding in aanmerking genomen. Hij is van mening dat ook aan de uitgangspunten van de Richtlijn 76/464/EEG is getoetst. Hij stelt voorts dat het vergunde uurdebiet is verleend in overeenstemming met de aanvraag. Hij betoogt dat bij het vaststellen van het maximum uurdebiet rekening moet worden gehouden met pieken in de aanvoer van verontreinigd water. Verder voert verweerder aan dat de in voorschrift 3 opgenomen lozingsnormen wat betreft de stoffen cadmium en kwik, die zijn aangewezen in lijst I behorende bij de Richtlijn 76/464/EEG, ten opzichte van de vergunning van 13 januari 1992 en 20 juli 1998 zijn verscherpt en dat wat betreft de overige stoffen, de lozingsnormen niet leiden tot een verslechtering van het ontvangende oppervlaktewater. Volgens verweerder is in zoverre voldaan aan het stand-stillbeginsel.
2.7.2. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2, eerste lid, mag het volgende afvalwater via het daarbij aangegeven lozingspunt worden geloosd:
a. via meetpunt 201 en lozingspunt 101 op het oppervlaktewater van de Beneden Merwede het effluent van de zuiveringsinstallatie B, waarin alleen de volgende afvalwaterstromen mogen worden behandeld:
- afvalwater (consolidatiewater en hemelwater) afkomstig van de zooldrainage van het baggerdepot;
- overtollig werkwater afkomstig van de scheidingsinstallatie.
b. via meetpunt 202 en lozingspunt 101 op het oppervlaktewater van de Beneden Merwede het grondwater afkomstig van het eerste watervoerend pakket.
In voorschrift 3 zijn lozingsnormen opgenomen voor het in voorschrift 2, eerste lid, onder a genoemde afvalwater. Het debiet van dit afvalwater mag niet meer bedragen dan 20 m3 per uur.
2.7.3. Het emissiebeleid van de Vierde Nota Waterhuishouding sluit aan bij de Richtlijn 76/464/EEG. In deze stukken is aangegeven dat bij de sanering van stoffen die zijn aangewezen in lijst I behorende bij de Richtlijn 76/464/EEG de best bestaande technieken moeten worden toegepast. De beperking van de emissie van stoffen die zijn aangewezen in lijst II behorende bij de Richtlijn 76/464/EEG moet geschieden door toepassing van de best uitvoerbare technieken. Uit de overgelegde stukken komt naar voren dat het effluent van zuiveringsinstallatie B sporen van cadmium en kwik kan bevatten. Deze stoffen zijn aangewezen in lijst I van de Richtlijn 76/464/EEG. Hieruit volgt dat bij de sanering van deze stoffen de best bestaande technieken moeten worden toegepast. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat de in zuiveringsinstallatie B toegepaste techniek van fysisch-chemisch zuiveren bij dit soort inrichtingen voor het verwijderen van zware metalen is te beschouwen als de best bestaande techniek. De Afdeling stelt vast dat de in voorschrift 3 opgenomen lozingsnormen zijn gerelateerd aan de toepassing van deze techniek. Wat betreft de overige in het effluent van zuiveringsinstallatie B aanwezige stoffen stelt de Afdeling vast dat aan de gestelde lozingsnormen kan worden voldaan. Dit beroepsonderdeel treft geen doel.
2.7.4. Ten aanzien van het bezwaar van appellant dat voor de lozing van het effluent uit zuiveringsinstallatie B ten onrechte een maximum debiet van 480 m3 per dag is vergund, overweegt de Afdeling het volgende.
De Afdeling stelt vast dat voor de lozing van het effluent vanuit zuiveringsinstallatie B een debiet van 20 m3 per uur is aangevraagd en vergund. Uit de stukken komt naar voren dat het influent van zuiveringsinstallatie B wordt bepaald door het onttrokken afvalwater uit de zooldrainage onder het baggerdepot en het overtollig werkwater van de scheidingsinstallatie. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat het influent van zuiveringsinstallatie B kan fluctueren, ten gevolge van bijvoorbeeld hevige regenval, waardoor behoefte kan bestaan om gedurende de dag het uurdebiet maximaal te gebruiken.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellant stelt geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid een lozingsdebiet van maximaal 20 m3 per uur aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
De Afdeling acht het voorts op grond van de bovenstaande motivering van verweerder en het verhandelde ter zitting voldoende aannemelijk dat de in voorschrift 3 opgenomen lozingsnormen zodanig zijn dat de kwaliteit van het oppervlaktewater niet zal verslechteren. Gelet hierop en hetgeen overigens uit de stukken is gebleken is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming bieden tegen aantasting van de kwaliteit van het oppervlaktewater.
2.7.5. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder de in voorschrift 3 opgenomen lozingsnormen niet in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten ter bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Dit beroepsonderdeel faalt.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
179-414.