Uitspraak
200300444/1.
Datum uitspraak: 3 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Icova B.V.", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2002, kenmerk B02/0001 MD 2002, heeft verweerder met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer de op 22 maart 1995 aan appellante krachtens genoemde wet verleende vergunning voor een inrichting voor het overslaan, bewaren, be- en verwerken van van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen, alsmede voor de stalling, de productie en het onderhoud van containersystemen en voor het stallen en onderhouden van een wagenpark op het perceel [locatie] te [plaats], gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 februari 2003.
Bij brief van 20 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 juli 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. C. Vissers, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.W. Beukenhorst en M.E. Smit, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder het begrip “gevaarlijke afvalstoffen” verstaan: bij ministeriële regeling als zodanig aangewezen afvalstoffen, met inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Hieraan is uitvoering gegeven bij de op 8 mei 2002 in werking getreden Regeling Europese afvalstoffenlijst (hierna: Eural). Met de inwerkingtreding van de Eural is het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (hierna: Baga) ingetrokken. Als gevolg hiervan is een wijziging opgetreden in de indeling van gevaarlijke en niet gevaarlijke afvalstoffen. Dit kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat een vergunning niet geheel toereikend is voor het voortzetten van de bestaande activiteiten. Verweerder heeft beoogd middels het bestreden besluit voor appellante een ongewijzigde bedrijfsvoering mogelijk te maken.
2.3. Appellante kan zich niet verenigen met het bestreden besluit aangezien het, anders dan verweerder betoogt, haar niet in staat stelt haar bedrijfsvoering ongewijzigd voort te zetten. In tegenstelling tot verweerder stelt zij dat de acceptatie van wit- en bruingoed en koolteerhoudende dakbedekking, voorzover dit door het Baga als niet-gevaarlijk afval werd beschouwd, voor de inwerkingtreding van de Eural was vergund. Zij meent daarom dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om de voorschriften behorende bij de vergunning zodanig aan te passen, dat zij het als gevaarlijk afval aan te merken wit- en bruingoed en koolteerhoudende dakbedekking mag blijven accepteren. Het eerstgenoemde materiaal valt naar de mening van appellante onder de in de vigerende vergunning genoemde categorie “bedrijfsafval” en het laatstgenoemde materiaal onder de in de vigerende vergunning genoemde categorie “bouw- en sloopafval” (hierna: bsa).
2.3.1. Ingevolge voorschrift A.1, aanhef en onder a, verbonden aan de op 22 maart 1995 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, mogen in de inrichting uitsluitend worden geaccepteerd bedrijfsafvalstoffen, afkomstig uit bedrijven en instellingen, hoofdzakelijk bestaande uit papier, karton, plastics, snoeiafval, veegafval, keukenafval en grofvuil, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen, afvalwater, autowrakken of gevaarlijke afvalstoffen.
Ingevolge voorschrift A.1, aanhef en b, van die vergunning mogen in de inrichting uitsluitend worden geaccepteerd afvalstoffen, in de vorm van bsa, die vrijkomen bij het bouwen, renoveren en slopen van woningen, gebouwen en andere bouwwerken zoals kunstwerken en wegen, in hoofdzaak bestaande uit metselwerkpuin, betonpuin, asfalt, hout, papier, textiel, kunststoffen, metalen, glas, gips, isolatiemateriaal, aanhangende grond, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen, afvalwater, autowrakken of gevaarlijke afvalstoffen.
2.3.2. De Afdeling stelt vast dat het inzamelen van grofvuil, afkomstig van bedrijven en instellingen en niet zijnde gevaarlijk afval, is vergund. De Afdeling is van oordeel dat incidenteel vrijkomend wit- en bruingoed ten tijde van de vergunningverlening tot deze categorie moeten worden gerekend en dat acceptatie ervan derhalve – zij het als nevenstroom - was vergund, nu wit- en bruingoed op grond van bijlage III van het Baga niet als gevaarlijke afvalstoffen werden beschouwd.
Wit- en bruingoed, afkomstig van bedrijven en instellingen, dienen op grond van de Eural in beginsel als gevaarlijk afval te worden aangemerkt, nu zij vallen onder de Eural categorieën 20 01 35 of 16 02 13. Zij mogen derhalve op grond van voorschrift A.1, aanhef en onder e, van de vigerende vergunning, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit, niet meer door appellante als nevenstroom worden geaccepteerd. Dit leidt ertoe dat niet gewaarborgd is dat appellante haar bedrijfsvoering ten gevolge van de inwerkingtreding van de Eural op dit punt ongewijzigd kan voortzetten.
Nu verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat acceptatie van wit- en bruingoed als nevenstroom niet was vergund, is het besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Ter zitting hebben appellante en verweerder aangegeven zich ermee te kunnen verenigen dat aan voorschrift A.1.a, verbonden aan de op 22 maart 1995 verleende vergunning, wordt toegevoegd: “Wit- en bruingoed mogen, als nevenstroom bij andere te accepteren afvalstoffen, worden geaccepteerd.” De Afdeling zal daarom aldus zelf in de zaak voorzien.
2.3.3. Met betrekking tot koolteerhoudende dakbedekking, bestaande uit (koolteerhoudend) dakgrind en (koolteerhoudend) dakleer, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat het inzamelen van koolteerhoudende dakbedekking, als onderdeel van niet gescheiden bsa en niet zijnde gevaarlijk afval, was vergund. Koolteerhoudende dakbedekking werd ten tijde van de vergunningverlening op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van het Baga niet als gevaarlijk afval beschouwd voorzover het gehalte aan koolteer onder de in bijlage II van het Baga neergelegde concentratiegrenswaarde van 50 mg/kg bleef. Dit houdt in dat koolteerhoudende dakbedekking niet als gevaarlijk afval werd beschouwd zolang het gehalte koolteer daarin minder dan of gelijk aan 0,005% was.
De Afdeling stelt voorts vast dat koolteerhoudende dakbedekking thans valt onder hoofdcategorie 17 03 van de Eural. Om te bepalen of het materiaal als gevaarlijk afval moet worden aangemerkt is het volgende van belang.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Eural wordt in deze regeling verstaan onder complementaire categorieën: indeling van een afvalstof in de afvalstoffenlijst in twee of meer categorieën waarbij aan de hand van de samenstelling of de fysische eigenschappen wordt bepaald of een afvalstof gevaarlijk dan wel niet-gevaarlijk is.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Eural worden als gevaarlijke afvalstoffen in de zin van art. 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer in ieder geval aangewezen de afvalstoffen die in de afvalstoffenlijst met een asterisk worden aangeduid.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Eural wordt een afvalstof die in de afvalstoffenlijst is ingedeeld in complementaire categorieën gerubriceerd onder de met een asterisk aangeduide categorie indien wordt vastgesteld dat de afvalstof één of meer eigenschappen bezit als bedoeld in bijlage III bij richtlijn nr. 91/689/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PbEG L 377).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Eural bezit een afvalstof de eigenschappen, bedoeld in de onderdelen H3 tot en met H8, H10 en H11 van de bijlage, bedoeld in het eerste lid, indien deze één of meer van de eigenschappen bezit genoemd onder a tot en met n. Onder i is genoemd een stof waarvan bekend is dat ze kankerverwekkend is (categorie 1 of 2) met een concentratie groter dan of gelijk aan 0,1%. Onder j is genoemd een stof waarvan bekend is dat ze kankerverwekkend is (categorie 3) met een concentratie groter dan of gelijk aan 1%.
De Afdeling leidt hieruit af dat koolteerhoudende dakbedekking ingevolge de Eural als gevaarlijk afval moet worden aangemerkt, indien het gehalte koolteer groter is dan 0,1% (categorie 1 en 2) of 1% (categorie 3).
Nu het materiaal op grond van het Baga reeds als gevaarlijk afval werd aangemerkt en derhalve niet mocht worden geaccepteerd wanneer het gehalte koolteer groter was dan of gelijk was aan 0,005%, wordt appellante door de inwerkingtreding van de Eural in zoverre niet in haar bedrijfsvoering beperkt.
2.4. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de acceptatie van wit- en bruingoed als nevenstroom bij andere te accepteren afvalstoffen uitsluit. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op dit punt zelf in de zaak voorzien.
2.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 11 december 2002, kenmerk B02/0001 MD 2002, voorzover het de acceptatie van wit- en bruingoed als nevenstroom bij andere te accepteren afvalstoffen uitsluit;
III. bepaalt dat aan voorschrift A.1, aanhef en onder a, verbonden aan de bij besluit van 22 maart 1995 verleende vergunning wordt toegevoegd: “Wit- en bruingoed mogen, als nevenstroom bij andere te accepteren afvalstoffen, worden geaccepteerd.”;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 758,65, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Amsterdam te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de gemeente Amsterdam aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2003
255-441.