Uitspraak
200206163/1.
Datum uitspraak: 26 november 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Warmond,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2002, kenmerk IN2002/128, heeft verweerder beslist bestuursdwang als geregeld in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht toe te passen ter zake van het in strijd met de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer nalaten om bij brand vrijgekomen en op de percelen [locatie a], [locatie b], de groenstrook tussen de percelen [locatie c] en [locatie a] en het recreatie-eiland “Koudenhoorn” te Warmond neergekomen asbest te verwijderen.
Bij besluit van 8 oktober 2002, kenmerk Bbc2002/4MN, verzonden op 9 oktober 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 december 2002.
Bij brief van 28 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. W.J. Haeser, advocaat te Den Haag, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F.B. Kloppenburg, advocaat te Leiden, en J.Q. van der Ploeg, mr.M.K. Netto, ambtenaren van de gemeente, en [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:24, derde lid, geschiedt de bekendmaking van een beslissing tot toepassing van bestuursdwang aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel behoeft geen termijn te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2.2. Ingevolge artikel 17.1 van de Wet milieubeheer treft degene die de inrichting drijft, indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om de gevolgen van die gebeurtenis te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
Ingevolge artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, meldt degene die een inrichting drijft, waarin zich een voorval, als bedoeld in artikel 17.1, voordoet of heeft voorgedaan, dat voorval zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen, dan wel ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt gericht.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voorzover thans van belang, verstrekt hij dat bestuursorgaan tevens, zodra zij bekend zijn, de gegevens met betrekking tot:
a. de oorzaken van het voorval en de omstandigheden waaronder het voorval zich heeft voorgedaan;
b. de ten gevolge van het voorval vrijgekomen stoffen, alsmede hun eigenschappen;
c. andere gegevens die van belang zijn om de aard en de ernst van de gevolgen voor het milieu van het voorval te kunnen beoordelen;
d. de maatregelen die zijn genomen of worden overwogen om de gevolgen van het voorval te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken.
2.3. Appellante betoogt dat het primaire besluit onjuist is bekend gemaakt, aangezien dit besluit in strijd met artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet is bekend gemaakt aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaken ten aanzien waarvan bestuursdwang is toegepast.
De Afdeling overweegt dat, wat er ook zij van de gestelde gebreken, door toezending van het besluit van 14 februari 2003 aan appellante dit besluit is bekend gemaakt en in werking getreden, waarna de bezwaartermijn is aangevangen. Overigens is niet gebleken van beletselen om appellante in haar bezwaar te ontvangen.
2.4. Voorts voert appellante aan dat verweerder in het bestreden besluit geen volledige heroverweging heeft verricht maar in plaats daarvan heeft volstaan met een rechtmatigheidstoets van het primaire besluit, hetgeen zij in strijd acht met artikel 7.11 van de Algemene wet bestuursrecht.
Verweerder betoogt dat de omstandigheid dat de commissie van beroep en bezwaar in haar advies geen beleidsmatig oordeel heeft gegeven inherent is aan de taak van deze commissie en niet betekent dat er geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Zijns inziens blijkt deze heroverweging voldoende uit het verslag van de hoorzitting van 24 juli 2002 en uit het bestreden besluit zelf.
De Afdeling overweegt dat niet is gebleken van relevante feiten en omstandigheden die verweerder ten onrechte niet heeft betrokken bij het nemen van het besluit op bezwaar. Ook het betoog van appellante biedt geen aanknopingspunten voor dat oordeel.
2.5. Appellante voert aan dat de door verweerder toegepaste bestuursdwang, te weten het verwijderen van het asbest, geen betrekking kan hebben op de gestelde overtreding van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer, aangezien daarin slechts een mededelingsplicht is opgenomen. Voorts brengt de omstandigheid dat appellante onmiddellijk na de brand met verweerder in contact is getreden om de gevolgen van de brand te bespreken naar haar mening met zich dat aan deze mededelingsplicht is voldaan. Appellante begrijpt uit het bestreden besluit dat verweerder zich inmiddels op het standpunt stelt dat overtreding van dit artikel inderdaad niet aan het besluit tot bestuursdwang ten grondslag gelegd kon worden. Zij betoogt dat verweerder haar bezwaar dan ook in zoverre gegrond had behoren te verklaren in het bestreden besluit.
Verweerder, zo begrijpt de Afdeling uit het bestreden besluit en het verweerschrift, handhaaft de stelling dat appellante ook artikel 17.2 van de Wet milieubeheer heeft overtreden. Verweerder heeft evenwel in het primaire besluit noch in het bestreden besluit omschreven waaruit deze overtreding bestaat. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat een besluit berust op een draagkrachtige motivering.
2.6. In de inrichting van appellante heeft op 5 februari 2002 brand gewoed, welke brand is overgeslagen naar de naastgelegen inrichting van [partij]. Verweerder heeft geconstateerd dat zich in het afgebrande deel van de inrichting van appellante asbesthoudende vensterbanken (15 m3) en drie inpandige brandwerende deuren (27 m3) bevonden en dat het dak van de afgebrande loods van [partij] bestond uit asbesthoudend materiaal (120 m3). Hij baseert zich daarbij op het verslag van de brandweer van Warmond van 10 februari 2002 met bijbehorende tekening. De verspreiding van asbest is vastgesteld op 6 februari 2002, waarna Search Milieu B.V. als deskundige is ingeschakeld. Voorts heeft verweerder op 6 februari 2002 overleg gevoerd met onder meer appellante, waarbij door verweerder is aangezegd dat de kosten van het opruimen van het asbest op de aansprakelijke inrichting(en) zouden worden verhaald. Bovendien is volgens verweerder bij die gelegenheid afgesproken dat de betrokken inrichtingen zelf zorg zouden dragen voor de reiniging van hun eigen terrein door een erkend bedrijf. Op 13 februari 2002 bleek verweerder dat geen aanvang was gemaakt met de reiniging van de percelen genoemd in het handhavingsbesluit. Verweerder heeft in het die dag gevoerde overleg appellante, op de grond dat in haar inrichting de brand was ontstaan, mondeling aangezegd het asbest van de percelen genoemd in het primaire besluit per direct op te ruimen en haar tot de volgende dag 12.00 uur de gelegenheid gegeven een daartoe strekkend plan van aanpak over te leggen. Omdat er naar het oordeel van verweerder direct voorafgaande aan het primaire besluit gezien de weersvoorspelling een reële en acute dreiging bestond voor verdere verspreiding van het asbest en voor herbesmetting van reeds gereinigde oppervlakken en omdat appellante weigerde opdracht tot opruiming van het asbest te verstrekken en evenmin op het gestelde tijdstip een plan van aanpak had overgelegd, heeft verweerder vervolgens bij besluit van 14 februari 2002 bestuursdwang aangezegd. Vanwege de situatie is geen begunstigingstermijn aan het besluit verbonden. Direct na bekendmaking van het besluit is van gemeentewege aan een gespecialiseerd bedrijf de opdracht gegeven de asbestverontreiniging op te ruimen, hetgeen daarna is geschied.
2.7. Appellante bestrijdt dat zij artikel 17.1 van de Wet milieubeheer (hierna: artikel 17.1) heeft overtreden. Zij voert daartoe aan dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan dit artikel. Naar haar mening ziet artikel 17.1 uitsluitend op onverwachte voorvallen die optreden met betrekking tot de krachtens de Wet milieubeheer vergunde activiteiten, hetgeen hier niet het geval is, en is de reikwijdte van de in artikel 17.1 beperkt tot gevolgen van ongewone voorvallen in de inrichting zelf en niet tot eventueel daardoor in een ander bedrijf veroorzaakte ongewone voorvallen.
Appellante stelt zich op het standpunt dat van haar redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij het asbest zou opruimen. Zij houdt staande dat de asbestverontreiniging op de percelen ten aanzien waarvan de bestuursdwang is toegepast niet van haar pand afkomstig was, maar uitsluitend van (het dak van) het pand van [partij]. Derhalve ontbreekt in haar opinie causaal verband tussen de brand in haar inrichting en de geconstateerde verspreiding van asbest. Voorts voert zij aan dat haar van het ontstaan van de brand of het overslaan daarvan geen verwijt valt te maken. Er bestaat, zo brengt zij naar voren, geen wettelijke verplichting tot verwijdering van asbesthoudende dakplaten ondanks het algemeen bekende risico van verspreiding van asbest ingeval van brand. Voorts verplicht artikel 17.1 haars inziens slechts tot het nemen van noodmaatregelen en niet tot een algehele ongedaanmaking van de gevolgen van het ongewone voorval.
Tot slot werd volgens appellante ten tijde van het besluit van 14 februari 2002 niet meer voldaan aan het ‘onmiddellijkheidsvereiste’ uit dat artikel, aangezien er na de brand op 5 februari 2002 al geruime tijd was verstreken.
2.7.1. Verweerder stelt, kort samengevat, hier tegenover dat appellante uitgaat van een te beperkte strekking van artikel 17.1. Volgens verweerder behoort het overslaan van de brand naar het pand van [partij] en de daardoor veroorzaakte verspreiding van asbest eveneens tot de gevolgen van de brand in de inrichting van appellante, aangezien daartussen een rechtstreeks verband bestaat. Verweerder bestrijdt dat de maatschappelijke betamelijkheidsnorm van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is op de door artikel 17.1 bestreken situatie. Zijns inziens is de (on)rechtmatigheid van het handelen of nalaten, waarvan het ongewone voorval het gevolg is, daarbij niet van belang.
2.7.2. Anders dan appellante stelt behoeft een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 niet beperkt te zijn tot een voorval dat in verband staat met de in de inrichting plaatsvindende vergunde activiteiten. Het ontstaan van brand in de inrichting van [appellante] vormt een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1, zoals dit overigens ook het geval is voor de daardoor ontstane brand in de inrichting van [partij]. Ter zitting is bevestigd dat het asbest op de terreinen ten aanzien waarvan bestuursdwang heeft plaatsgevonden voor het overgrote deel, zo niet geheel, afkomstig was van het dak van de inrichting van [partij] en dat verweerder van dit gegeven op de hoogte was bij het nemen van het primaire besluit. Onder deze omstandigheden kan het verwijderen van dit asbest van de terreinen waarop het bestuursdwangbesluit betrekking heeft, niet worden beschouwd als een maatregel die redelijkerwijs van appellante kan worden gevergd om de gevolgen van het ongewone voorval zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
Gelet op het voorgaande bestond er geen overtreding van artikel 17.1. Derhalve was verweerder niet bevoegd tot toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen.
2.8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het beroep behoeft voor het overige geen bespreking.
2.9. Gelet op het voorgaande, kan de beslissing op het bezwaar slechts strekken tot herroeping van het primaire besluit. De Afdeling zal daarom op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Warmond van 8 oktober 2002;
III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Warmond van 14 februari 2002, kenmerk IN2002/128;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Warmond in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Warmond te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de gemeente Warmond aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Overdijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2003
320.